Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Wr 239/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w przedmiocie wymeldowania.
W uzasadnieniu wyroku, powołując się na stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy, Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 14 września 2001 r. Z. S. wniósł o wymeldowanie P. M. z lokalu przy pl. [...] w [...] twierdząc, że ten opuścił miejsce zameldowania około 5 lat temu. W wyniku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, iż najemcą lokalu nr [...] przy pl. [...] w [...] jest Z. S. na podstawie umowy najmu z PKP S.A. z dnia 27 kwietnia 2001 r., przy czym osobą uprawnioną do zamieszkiwania z najemcą, zgodnie z § 3 tej umowy, jest P. M. Ustalił ponadto, jako okoliczność niesporną i potwierdzoną przez P. M., że nie mieszka on w przedmiotowym lokalu od około 5 lat, mieszka bowiem przy Ul. [...] w [...]. W tych okolicznościach faktycznych w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...], orzekł o wymeldowaniu P. M. z lokalu przy pl. [...].
W odwołaniu od tej decyzji P. M. wskazał, że w przedmiotowym lokalu zameldowała go jego babcia, wówczas będąca głównym najemcą. Według niego ani śmierć babci ani opuszczenie przez niego lokalu nie oznacza utraty uprawnień do tego lokalu. Odwołujący się podniósł ponadto, że organ administracji państwowej nie jest uprawniony do podejmowania decyzji o prawach do lokalu, dlatego też postępowanie w sprawie powinno być zawieszone do czasu orzeczenia w tej kwestii przez sąd powszechny.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż wymeldowanie osoby z lokalu możliwe jest gdy kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) osoba utraci uprawnienie do przebywania w lokalu, 2) trwałe i dobrowolnie opuści miejsce zameldowania na pobyt stały, 3) opuści miejsce bez wymeldowania się. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza natomiast, że P. M. nie legitymował się samoistnym uprawnieniem do lokalu, uprawnienie pochodne utracił zaś opuszczając miejsce zameldowania na pobyt stały. Nie twierdził też przy tym, aby opuszczenie to nie miało cech dobrowolności.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem P. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Domagając się uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego sformułował w niej zarzuty: naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż nie kwestionuje faktu, że dobrowolnie opuścił lokal przy pl. [...] w [...]. Zaprzeczył natomiast, aby utracił prawo do przebywania w tym lokalu. Podtrzymał też wcześniejsze stanowisko, że postępowanie w sprawie powinno zostać zawieszone.
W odpowiedzi na skargę. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1271 ze zm.).
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł natomiast, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma należyte ustalenie jej stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony postępowania.
Wskazał, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 1984 r., Nr 32, poz. 174 ze zm.), który legł u podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przewiduje dwa stany faktyczne uzasadniające wymeldowanie: 1) osoba utraciła wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy uprawnienie do przebywania w lokalu i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, 2) osoba opuściła bez wymeldowania dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 2 miesięcy, a nadto ponownego miejsca jej pobytu ustalić nie można.
Podniósł, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że druga z przedstawionych wyżej sytuacji nie zachodzi, bowiem miejsce pobytu strony było i jest znane. Z tego względu zastosowanie w sprawie znaleźć mógł wyłącznie przepis art. 15 ust. 2 w części pierwszej.
Przystępując do jego wykładni, Sąd I instancji wskazał, iż wprawdzie zasadą jest, że oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny dokonuje z uwzględnieniem stanu sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu, jednakże jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej nie powinien być stosowany przepis ustawowy, który uznany został za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niezgodny z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji przepis ten utracił moc z dniem 19 czerwca 2002 r. Dodał, iż wprawdzie stwierdzenie niekonstytucyjności art. 9 ust 2 powołanej ustawy i utrata mocy prawnej przez ten przepis nie spowodowały zmiany literalnego brzmienia przepisu art. 15 ust 2 to jednak skutkowało to zmianą stanu prawnego, która powinna być przez Sąd wzięta pod uwagę przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
W tej zaś sytuacji w ocenie Sądu podzielić należy wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w konsekwencji tej zmiany odpadła przesłanka wymeldowania odnosząca się do utraty uprawnienia do lokalu, przewidziana w pierwszym ze stanów faktycznych określonych w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy wymeldowanie konkretnej osoby z danego lokalu według nowego stanu prawnego uzasadnione jest gdy spełnione zostaną dwie przesłanki, tj.
- 1) gdy nastąpi faktyczne opuszczenie lokalu i 2) gdy nie. zostanie dopełniony obowiązek wymeldowania się z tego lokalu.
W niniejszej sprawie nie jest natomiast sporne zarówno to, że P. M. dobrowolnie opuścił lokal, jak i to, że nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Istota sporu sprowadzała się bowiem do kwestii uprawnień do lokalu. Skoro jednak istnienie uprawnień do lokalu czy też ich utrata nie należą już do przesłanek wpływających na możliwość wymeldowania to Sąd I instancji za bez znaczenia w sprawie uznał ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej. W tych warunkach, za niezasadny uznał również zarzut uchybienia art. 97 kpa.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł P. M., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego.
Pełnomocnik skarżącego, w oparciu o art. 173 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości jako niezgodnego z prawem i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub rozpoznanie skargi co do istoty sprawy na podstawie art. 188 powołanej ustawy i orzeczenie wyrokiem o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżącego jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.). Wyjaśnił, iż niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, która zaczęła obowiązywać dopiero 2 lata po wydaniu decyzji o wymeldowaniu skarżącego z przedmiotowego lokalu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na przytoczony wyżej stan faktyczny sprawy, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wprawdzie skarżący dobrowolnie opuścił lokal przy pl. [...] w [...], to jednak nie sposób przyjąć, iż utracił on prawo do przebywania w niniejszym lokalu. Zgodnie bowiem z § 3.1 umowy najmu zawartej przez Z. S. z PKP SA. Oddział Gospodarki Mieszkaniowej Zakład w [...] w dniu 27 kwietnia 2001 r., osobą uprawnioną do zamieszkiwania z najemcą jest nadal P. M. W związku z powyższym nie została spełniona jedna z przesłanek, które musiały kumulatywnie zaistnieć, aby organ administracji mógł dokonać wymeldowania P. M. z przedmiotowego lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. Dodał jednocześnie, iż wszelkie spory, wynikające ze wskazanej umowy winny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.
Skoro zaś zgodnie z orzecznictwem sądowym, organ administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów wynikłych na tle przysługujących danej osobie uprawnień do przebywania w lokalu, to w przedstawionej sytuacji organ ten powinien był zawiesić postępowanie i wezwać stronę do wystąpienia w określonym terminie z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie, iż przysługują jej prawa, na które się powołuje (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1370/00). W ocenie pełnomocnika skarżącego dopiero prawomocne orzeczenie Sądu mogło ustanowić trzecią brakującą przesłankę do dokonania wymeldowania P. M. z przedmiotowego lokalu.
Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy powinien być rozpatrywany przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01. Wskazał, iż Sąd wyszedł w niniejszej sprawie z błędnego założenia, że jest związany treścią ustaleń dokonanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uchylając się od dokonania oceny stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]. Nie wypowiedział się także, czy organy administracyjne prawidłowo zastosowały przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Sąd zakwestionował konstytucyjność tego przepisu, a ta nie była w ogóle poddana analizie Trybunału Konstytucyjnego, który dokonał oceny konstytucyjności wyłącznie art. 9 ust. 2 powołanej ustawy. Zastosowana przez Sąd interpretacja tego wyroku była zatem dowolna i opierała się na wywodach zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Zgodnie natomiast z orzecznictwem sądowym, ustalenia i oceny dokonane w uzasadnieniu wyroku nie mają mocy wiążącej (wyrok SN z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 189/00).
Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wskazał, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, został zmieniony (poprzez wykreślenie jednej z trzech przesłanek wymeldowania w postaci utraty prawa do lokalu) dopiero w 2004 r. przez art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887) i zmiana ta nastąpiła w oderwaniu od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając na względzie powyższe stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku naruszył zasadę Iex retro non agit przez zastosowanie do stanu sprawy z 2001 r. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu ustalonym przez zmianę dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Dolnośląski podniósł, iż jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna okazała się skuteczna, pomimo tego, że nie w pełni można podzielić stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w uzasadnieniu podniesionej podstawy kasacyjnej.
Stwierdzić należy, że w istocie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego na dzień jej wydania. W niniejszej jednak sprawie w okresie między wydaniem zaskarżonej decyzji a podjęciem wyroku przez Sąd I instancji wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, stwierdzający niezgodność art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. §3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zagadnieniem o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia o poprawności wyroku Sądu I instancji jest zatem ustalenie prawnych konsekwencji wejścia w życie przedmiotowego wyroku.
Nie powinien budzić wątpliwości fakt, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. stworzyło nową sytuację prawną. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust; 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznaczało bowiem, że z dniem 19 czerwca 2002 r., przedmiotowy przepis, jako regulacja niekonstytucyjna, nie powinien mieć zastosowania w sprawach meldunkowych.
Pomimo zatem tego, że przedmiotowy wyrok nie odnosił się bezpośrednio do przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to jego wejście w życie miało bezpośredni wpływ na zakres jego stosowania. Przepis ten, pomimo braku dostosowania jego treści do nowej sytuacji prawnej, nie mógł być bowiem stosowany w części, w jakiej odsyłał do art. 9 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego spowodowało faktycznie, iż przestała istnieć przesłanka związana z utratą uprawnienia wymienionego w art. 9 ust 2 tej ustawy, czyli utratą prawa do lokalu. W tych natomiast warunkach przepis art. 15 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy administracji publicznej nie powinien być uznany za prawidłową podstawę prawną podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.
W tej też sytuacji. Sąd I instancji winien był rozważyć kwestię uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt ł lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa dającego w świetle art. 145a § 1 kpa podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania jest dopuszczalne w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja.
W niniejszej sprawie utrzymana w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o wymeldowaniu P. M. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy pl. [...] w [...], wydana została na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960).
Zgodnie z treścią tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. Uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 tej ustawy to uprawnienie do przebywania w lokalu, z którego ma nastąpić wymeldowanie.
Zauważyć należy, że przytoczony przepis prawny jest przepisem odsyłającym. Określone w poprzedniku tego przepisu okoliczności z którymi należy wiązać, określony w następniku, skutek prawny w postaci wymeldowania (kompetencji organu do wydania decyzji w sprawie wymeldowania), nie zostały bowiem określone przez ustawodawcę w sposób kompletny. Dla ustalenia hipotezy normy prawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie nie jest zatem wystarczające posłużenie się przepisem art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz konieczne jest ponadto sięgnięcie do przepisu art. 9 ust 2 tej ustawy. Dopiero łączne ich zestawienie umożliwia bowiem określenie warunków, których zaistnienie daje podstawę do wydania decyzji w sprawie wymeldowania.
W takiej zaś sytuacji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, a zatem przepisu, do którego odsyła przepis art. 15 ust 2 i który kształtuje jego treść, uznać należała za uzasadnioną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W konkluzji stwierdzić zatem należy, że ocena Sądu co do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. na określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przesłanki wymeldowania była w istocie prawidłowa. Natomiast nie było trafne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o zmieniony stan prawny, powstały na skutek wejścia w życie przedmiotowego wyroku i oddalenie skargi w warunkach, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji W tym stanie sprawy skarga kasacyjna okazała się skuteczna, aczkolwiek nie w pełni z przyczyn podniesionych, w jej uzasadnieniu.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wysokość wynagrodzenia radcy prawnego podlegająca zwrotowi ustalona została w oparciu o przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).