Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Sz 31/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Barlinek z dnia [...] października 2003 r. i umarzającą postępowanie I instancji w przedmiocie zmiany w trybie art. 132 kpa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci rozbudowy istniejącej budowli o dwa lokale użytkowe.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Z. K. złożył wniosek o ustalenie warunków - zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa istniejącej budowli - budynku usytuowanego na działce nr [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. N. w Barlinku.
Burmistrz Miasta i Gminy Barlinek decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U, z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także zgodnie z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Barlinek, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Barlinku z dnia 26 maja 1994 r. Nr XXXII/274/94 (Dz. Urzędowy Woj, Gorz. Nr 13, poz. 100) oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Starego Miasta w Barlinku, zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Barlinku Nr XXVIII03/88 z dnia 6 kwietnia 1988 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Gorz. Nr 9, poz.
73) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - rozbudowa istniejącej budowli - projektowanej do realizacji na terenie położonym w Barlinku przy ul. N. nr działki [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...].
Z kolei, szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w załączniku opisowym nr 1 oraz graficznym nr 2 (mapa w skali 1: 500) stanowiących integralną część decyzji w którym określono także nieprzekraczalną linię zabudowy i obowiązującą linię zabudowy. Natomiast w odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. domaga się zmiany decyzji w części graficznej w ten sposób, że zostaną usunięte znaki nieprzekraczalnej linii zabudowy umieszczone na zapleczu budynku położonego na działce nr [...], a także zmiany położenia niebieskiej linii w ten sposób żeby działka nr [...] była objęta szczegółowym planem V1.MN/UR/UH. Ponadto żąda jednoznacznego wyjaśnienia czy załącznik nr 2 stanowi integralną część decyzji, czy tylko opinię architekta.
W uzasadnieniu odwołania skarżący również podniósł, że powyższe znaki i linie umieszczono niezgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przedmiotowego terenu, ponieważ w planie szczegółowym na zapleczu budynku położonego na działce nr [...] nie ma nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto zapis planu V1.MN/UR/UH obejmuje także działkę nr [...].
Następnie Burmistrz Miasta i Gminy w Barlinku decyzją z dnia [...] października 2003 r. na podstawie art. 132 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., zmienił w części decyzję z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Rozbudowa istniejącej budowli - budynku" usytuowanego na działce [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Barwinku i orzekł w następujący sposób:
uzupełnić załącznik graficzny nr 2 ww. decyzji w zakresie:
- - znak "nieprzekraczalne linie zabudowy, w części tylnej budynku istniejącego jest niewłaściwy obowiązuje oznaczenie budynku istniejące do zachowania"
- - linia niebieska jest linią rozgraniczenia terenów o różnym sposobie użytkowania i ściśle określoną. Zaznaczono dodatkowo granice terenu V1.MN.UR.UH oraz kolorem: szarym - komunikację pieszą, zielonym - zieleń urządzoną i parkową.
Załącznik graficzny stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostałe warunki określone w decyzji i załącznikach nr 1 i 2 pozostają bez zmian".
W odwołaniu od tej decyzji skarżący Z. K. wniósł o jej zmianę w sposób zgodny z wnioskami zawartymi w odwołaniu, gdyż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że organ I instancji uznał, że odwołanie z dnia 6 października 2003 r. zasługuje na uwzględnienie, stąd na podstawie art. 132 kpa zmienił swoją decyzję. Jednakże dokonanymi zmianami znacznie pogorszył sytuację strony odwołującej się, czyli nowa decyzja jest decyzją wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu wniósł bowiem o całkowite usunięcie z załącznika nieprzekraczalnej linii zabudowy, a organ I instancji częściowo zmienił decyzję, tym samym nie uwzględnił odwołania w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 132 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 42 ust. i pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Barlinku z dnia [...] października 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że dokonana -na skutek uwzględnienia odwołania strony - przez organ I instancji - w trybie art. 132 kpa, zmiana załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna obejmować całość żądania zawartego w odwołaniu.
Organ II instancji wskazał, że w początkowej fazie postępowania w trybie tzw. samokontroli organ, który wydał decyzję, bada własne postępowanie co polega na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na ustaleniu, czy dotychczas zajęte stanowisko może być zmienione. Oznacza to, że organ powinien ustosunkować się do treści odwołania, w tym również do wnioskowanych dowodów. Ponadto w zależności od dokonanych ustaleń i oceny żądań zawartych w odwołaniu właściwy organ może dojść do następujących wniosków:
1/ żądanie strony jest uzasadnione w całości, 2/ żądanie strony może być uwzględnione tylko w części, 3/ odwołanie jest niezasadne.
Jednak tylko w pierwszym przypadku właściwy organ jest władny do wydania nowej decyzji, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, w pozostałych przypadkach obowiązany jest przesłać odwołanie organowi odwoławczemu.
Organ odwoławczy podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uwzględnił w całości żądań skarżącego w zakresie załącznika graficznego, czyli usunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, stąd nie powinien stosować trybu z art.132 § 2 kpa. Przepis ten uprawnia organ, który wydał zaskarżoną decyzję do jej uchylenia lub zmiany, pod warunkiem uwzględnienia odwołania w całości. Niespełnienie tego warunku w pełnym zakresie prowadzi do wydania decyzji nieważnej. Dlatego też organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie I instancji w zakresie zmiany decyzji w trybie art. 132 kpa zostaje umorzone (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza to, że decyzja z dnia 27 października 2003 r. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, a do oceny organu II instancji lecz już odrębnym postępowaniu odwoławczym pozostaje będąca przedmiotem wcześniejszego odwołania decyzja z dnia 24 września 2003 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi podniósł podstawowy zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, gdyż bezpodstawnie właściwy organ II instancji powołał w tej sprawie art. 105 kpa, jako podstawę prawną do umorzenia postępowania I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium w całości podtrzymało swoje, stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, że zaskarżona decyzja jest. zgodna z prawem i nie można postawić jej zarzutu naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2003 roku została wydana na podstawie art. 132 § 2 kpa. Powyższy przepis stanowi, ze organ który wydał zaskarżona decyzję może w ramach samokontroli dokonać jej uchylenia lub zmiany tylko wówczas gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie.
Natomiast jeżeli organ ten uzna, że odwołanie tylko częściowo jest słuszne, to nie wolno mu dokonywać żadnych zmian w decyzji jak to miało miejsce w tej sprawie czyli w takim przypadku odwołanie wraz z aktami sprawy należy przesłać do organu odwoławczego. Postępując wbrew powyższym zasadom, organ I instancji rażąco naruszył art. 132 kpa, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy.
Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest w tej sprawie rozpatrzyć odwołanie zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu odwoławczym stosować art. 156 § 1 kpa czyli stwierdzić nieważności decyzji.
Jednak w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji wydana w trybie art. 132 kpa dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa obowiązany jest decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. Wydanie przez organ odwoławczy w takich przypadkach decyzji merytoryczno-reformatoryjnej - czego domagał się skarżący czy decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji byłaby rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji organu odwoławczego. Dlatego też nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, ze w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa. Z powyższego toku rozumienia wynika bowiem, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w zakresie zmiany decyzji w trybie art. 132 kpa.
Jednocześnie Sąd orzekł, ze wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu i instancji z dnia 27 października 2003 r. pozwoliło na merytoryczne rozpatrzenie, w odrębnym postępowaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. Nr [...].
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę. kasacyjną.
W skardze tej zawarte zostało żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa polegające na błędnym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez uznanie, że uchylając decyzję na tej podstawie organ odwoławczy ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Po drugie, błędnym zastosowaniu art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie przed organem I instancji nie miało cech bezprzedmiotowości, a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niemożliwość wydania przez organ I instancji merytorycznej decyzji w sprawie wskutek umorzenia postępowania.
Po trzecie, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 15 kpa, w ten sposób, ze w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego do którego organ odwoławczy był w przedmiotowej sprawie zobowiązany umorzył postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
W przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, a także zasady dwuinstancyjności postępowania w świetle art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Wniosek pełnomocnika skarżących nie może być uwzględniony, gdyż wniesiona przez niego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, gdyż odnosi się to do przepisów, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa, lecz sprawuje jedynie kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, czyli m.in. zaskarżonego aktu administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że powyższy zarzut nie posiada jakiegokolwiek uzasadnienia. Tymczasem formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie nie tylko powołać konkretne przepisy, którym uchybił Sąd, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04, Mon.Prawn. 2004/14/632).
Ponadto w tym zakresie o zgodności z Konstytucją RP podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05). Natomiast biorąc pod uwagę wytyczne wynikające z wyroku Siedmiu Sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05 ONSA i WSA 2006/2/39) brak jest także podstaw prawnych do twierdzenia, że będąca w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2003 r. naruszyła przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w ramach tego rodzaju postępowania administracyjnego należało uchylić wydaną przez organ I instancji zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2003 r. i umorzyć postępowanie i instancji, ze względu na naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 132 kpa i wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 kpa dotyczącej rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę, że była to jeszcze decyzja nieostateczna.
Ponadto dokonana w tym zakresie przez Sąd i instancji analiza stanu faktycznego i jego subsumcja w świetle powołanych wyżej podstaw prawnych oraz ich wykładni jest prawidłowa jak i nie narusza dyspozycji art. 15 kpa czyli zasady ogólnej kpa dwuinstancyjności postępowania.
Z tych względów na podstawie art. 184 cyt ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.