Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1175/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd podał, iż pismem z dnia 5 sierpnia 2004 r. C. i J. P. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gm. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dla terenu wsi S. w obowiązującym miejscowym ogólnym planie zagospodarowania, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 22 lutego 1990 r. nr [...], dla działki nr 46/20 określono jego przeznaczenie jako "lasy". Rozpatrując zarzut, odnoszący się do lokalizacji na działce nr 46/20 domu letniskowego – leśniczówki, stwierdzono, że działka nr 46/20 położona jest w obrębie lasu, który przylega do zachodniego brzegu jeziora G., a według ewidencji gruntów stanowi ona las.
Na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek wybudowany bez pozwolenia na budowę, wykorzystywany dla celów rekreacyjnych, w stosunku do którego orzeczony został nakaz rozbiórki. Zamierzona przez skarżących lokalizacja domu letniskowego pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. Nr 11/98, zmieniającym rozporządzenie z dnia 8 listopada 1994 r., Nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę o odrzuceniu zarzutu C. i J. P. podnieśli, że istniejąca na działce nr 46/20 leśniczówka ma charakter obiektu niezbędnego dla gospodarki leśnej, które to obiekty nie są objęte zakazem lokalizowania nowych budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podniósł, iż skarżący nie wykazali naruszeń prawa, w tym uchybień w przewidzianej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedurze, zmierzającej do opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowali natomiast zawarte w projekcie miejscowego planu ustalenie, w myśl którego jednostka planistyczna w obrębie której położona jest działka skarżących, przeznaczona została "pod lasy". Zaskarżonej uchwale nie można – podkreślił Sąd – zarzucić braku uzasadnienia prawnego i faktycznego. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżących, że na ich nieruchomości znajduje się domek o charakterze rekreacyjnym, oraz że w stosunku do innych działek zalegalizowano "dziką" zabudowę, nie mogą być w ocenie Sądu I instancji brane pod uwagę w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący C. i J. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na odmowie uwzględnienia interesu prawnego skarżących polegającego na określeniu jako innym niż leśne przeznaczeniu działki nr 46/20 w miejscowości S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...], mimo iż uchwała ta nie zawierała zgodnego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienia faktycznego i prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż bez znaczenia jest okoliczność, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywał dla należącej do skarżących nieruchomości to samo ustalenie, co plan dotychczasowy. Bez znaczenia jest również fakt, iż nieruchomość skarżących została zabudowana, ponieważ art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu ochronę prawa własności, a nie aktualnego sposobu wykorzystania nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać.
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawie, przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tak dokładnie postąpił sąd w niniejszej sprawie oddalając skargę w związku z jej nieuwzględnieniem.
Usprawiedliwionych podstaw nie ma też główny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych wszystkich przepisów, które chronią prawo własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolości jednostki.
Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.
W świetle powyższego wywodu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, który kwestionuje prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem – podniesionym także przez stronę skarżącą – że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
W niniejszej sprawie do takiego nadużycia uprawnień planistycznych nie doszło. Rada Miejska w [...] miała podstawy do tego aby obszar, na którym położona jest działka skarżących pozostawić jako obszar leśny. Jeżeli bowiem przedmiotowa działka leży w obrębie lasu przylegającego do jeziora, a obszar ten jest szczególnie chroniony przyrodniczo, to jest to wystarczające uzasadnienie dla podjętego rozstrzygnięcia, skutkując tym, iż zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (brak uzasadnienia) nie może być uznany za zasadny.
Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ww. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.