Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę skarżących, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., [...], w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Wymienionym wyżej postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w B., na podstawie art. 61a K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania budynku przy ul. [...] w B. i wymierzenia kary za użytkowanie obiektu pomimo istnienia w obiegu prawnym decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71a Prawa budowlanego wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż inwestor uzyskał przed przystąpieniem do użytkowania wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która następnie decyzją WINB z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], [wydaną w trybie wznowienionym] została uchylona i jednocześnie organ II instancji orzekł o odmowie wydania C. sp. j., zwanej dalej "inwestorem", pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną.
Ponadto PINB wskazał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być wymierzona tylko w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w niniejszej sprawie inwestor, przystępując do użytkowania obiektu budowlanego, legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wywiódł następnie, że wyprowadzenie wniosku, że karą objęty jest również ten, kto nie zaprzestaje użytkowania obiektu pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymaga natomiast zabiegów interpretacyjnych na etapie wykładni funkcjonalnej, które są niedopuszczalne w przypadku przepisów sankcjonujących.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli skarżący.
Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji podzielił ocenę wypowiedzianą przez PINB co do braku przesłanek do wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku i wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Dodatkowo wskazał, że do uchylenia, na skutek wznowienia postępowania, decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku i jednoczesnej odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu doszło ze względów formalnych, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które musi się zakończyć nowym pozwoleniem na użytkowanie. Ponadto podniósł, że nie można wymierzyć kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.
Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19, uwzględniając skargę, wskazał na istotę rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., które jest rozstrzygnięciem formalnym z uwagi na istniejące przeszkody do wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem wydane jedynie wówczas, gdy oczywistym jest, że postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jeżeli ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ powinien najpierw wszcząć postępowanie administracyjne.
W ocenie Sądu, charakter dokonanych w sprawie rozważań przez organ wskazuje, że dotyczą one meritum sprawy. Mianowicie, organ I instancji przesądził, a organ II instancji potwierdził, że inwestor ww. budynku uzyskał przed przystąpieniem do użytkowania wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 61a K.p.a. polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, gdyż merytoryczne ustalenia poczynione przez organ powinny być przedmiotem właściwego postępowania administracyjnego po jego wszczęciu.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że ocena zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. nie może prowadzić do dokonania przez sąd materialnoprawnej oceny zasadności żądania skarżących. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie należy do organu administracji publicznej. To postępowanie wyjaśniające powinno dostarczyć organowi argumentów, wynikających z ustalonego w jego toku stanu faktycznego niezbędnych do wyjaśnienia, czy w konkretnym stanie faktycznym wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji opartej o art. 71a oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tylko na podstawie zebranego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy wyczerpana została hipoteza zawarta w art. 71a ust. 1 tej ustawy, uzasadniająca zastosowanie normy prawnej określonej w art. 71a ust. 1 pkt 1.
W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że kwestia zasadności wniosku powinna być zbadana w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym po wszczęciu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył inwestor, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 4 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonych postanowień i błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a.; podczas gdy okoliczności, na które powołały się ograny I i lI Instancji były oczywiste i znane im z urzędu, co powoduje, że mieściły się one w zakresie normy art. 61a § 1 K.p.a.;
- - art. 151 w zw. art. 28 K.p.a i art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a przez ich niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący nie mieli interesu prawnego w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 71a oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, brak bowiem po ich stronie interesu prawnego, dzięki któremu mógłby przysługiwać im status strony w postępowaniu administracyjnym i nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WINB wniósł o jej uwzględnienie.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ewentualny brak podstawy do wstrzymania użytkowania przedmiotowego budynku oraz nałożenia kary za nielegalne użytkowanie, który wynika ze stanu faktycznego sprawy, nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – patrz: Z.R.
Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). Wskazywane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego okoliczności dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz uchylenia tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a także prowadzenia w sprawie ww. budynku postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie stanowią przesłanki procesowej, która na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Są to bowiem kwestie merytoryczne, które mogą być przedmiotem rozważań dopiero po wszczęciu przez organ administracyjny postępowania i w konsekwencji mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, czy istnieją prawne przesłanki do wstrzymania użytkowania budynku przy ul. [...] w B. i wymierzenia kary za jego użytkowanie bez posiadanego już pozwolenia.
Wymagana jest zatem ocena prawna, czy ustalony stan faktyczny i prawny sprawy umożliwia w ogólności zastosowanie art. 71a i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że tak przedstawiające się zagadnienie prawne nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ nie wyczerpuje przesłanki jaką jest istnienie oczywistej przeszkody do przeprowadzenia postępowania. Dlatego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który prawidłowo ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia jako wydanych z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. Bez znaczenia dla tej oceny są bowiem wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej okoliczności związane z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowie jako te, które były znane organom z urzędu. Istotne jest to, że ze stosownym wnioskiem wystąpili skarżący, co obliguje organy administracyjne do jego załatwienia w sposób przewidziany prawem, na co wskazywał Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie organy wyroku o sygn. akt II SAB/Bd 125/17.
Czym innym jest bowiem okoliczność znana organowi z urzędu, a czym innym konieczność załatwienia wniosku celem wypowiedzenia się w zakresie jego zasadności. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 4 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Co się zaś tyczy zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. art. 28 K.p.a i art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., za pomocą którego próbuje się zakwestionować przymiot strony skarżących – ocena w tym zakresie na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest przedwczesna, ponieważ ani organy obu instancji, ani Sąd I instancji, nie wypowiedzieli się merytorycznie, czy ze stosownym wnioskiem wystąpiły podmioty, którym przysługuje interes prawny w żądaniu przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 71a i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a tym samym – przymiot strony postępowania. Brak wypowiedzi organów obu instancji we wskazanym powyżej zakresie w zasadzie potwierdza wadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, a tym samym ww. zarzut nie może stanowić skutecznej podstawy do podważenia legalności wydanego w sprawie przez Sąd I instancji wyroku, którym uchylono wadliwe akty administracyjne.
Na ten aspekt prawny rozpatrzenia wniosku skarżących wskazywał Sąd Administracyjny w wiążącym organy administracyjne wyroku o sygn. akt II SAB/Bd 125/17. Jak sygnalizował Sąd w tym wyroku, zgodnie z przepisem art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Należy stwierdzić, iż co do zasady organ administracji publicznej, na skutek wniosku skarżących winien bądź wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie (nie przesądzając na tym etapie o zasadności żądania skarżących) i zakończyć je wydaniem decyzji, bądź odnieść się do tego żądania w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2).
W takiej zatem sytuacji wnioskodawca ma możliwość poddania stanowiska organu kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Z kolei gdy powyższego rodzaju przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. W tej zaś sprawie, o czym już wyżej była mowa, brak jest wypowiedzi organów w zakresie, czy skarżący mają przymiot strony. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. art. 28 K.p.a i art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.