Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 859/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że odwołanie E. G. z dnia 2 sierpnia 2016 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i uznał, że z uwagi na dość zawile przedstawiające się aspekty proceduralne wnoszenia odwołania przez podmiot, któremu nie doręczono zaskarżanej decyzji – organ II instancji powinien był szczególnie starannie rozpoznać sytuację procesową skarżącego i jego faktyczne intencje związane z wniesieniem pisma procesowego z dnia 2 sierpnia 2016 r. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy w ogóle zabrakło po stronie organu II instancji weryfikacji rzeczywistej woli skarżącego związanej z wniesieniem pisma z dnia 2 sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu, intencją skarżącego było zakwestionowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. (błędnie nazwanej postanowieniem), również w aspekcie proceduralnym, bowiem skarżący zwracał w tym podaniu uwagę na fakt pominięcia go przy doręczaniu rozstrzygnięć w tej sprawie, jak i nie zgadzał się z wyrażanym w toku postępowania przez organ I instancji stanowiskiem co do nieuznawania go za stronę prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania.
Skarżący nie zgadzał się zatem ani z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie umorzenia postępowania, ani też z pominięciem go przy wydawaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie musiał zaś mieć w sprawie rozeznania co do tego, w jakim konkretnie trybie powinno być rozpatrzone jego żądanie.
Sąd I instancji wskazał, że fakt upływu terminu do wniesienia odwołania przez inne domniemane strony postępowania niż te podmioty, którym doręczono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., jest niewątpliwy w niniejszej sprawie, wobec czego trafnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że termin ten upłynął w dniu 7 lipca 2016 r. W takiej sytuacji organ II instancji nie mógł jednak podania skarżącego w prosty sposób uznać za odwołanie strony wniesione z przekroczeniem terminu. Powinien był natomiast przeprowadzić analizę wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego oraz zwrócić skarżącemu uwagę na zasady dotyczące wnoszenia odwołania przez podmioty pominięte przy wydawaniu lub doręczaniu decyzji w pierwszej instancji.
Wobec tego tylko w razie stanowczego wyrażenia przez stronę woli, by jej podanie traktować jak odwołanie – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego byłby zwolniony od rozważenia charakteru wniesionego podania na płaszczyźnie przepisów dotyczących wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 oraz art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zaś przyjęcia, że podanie skarżącego z dnia 2 sierpnia 2016 r. powinno być uznane za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji powinien postąpić z wnioskiem zgodnie z przepisem art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasadniczo przekazać to pismo organowi właściwemu, którym w tym przypadku byłby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wydał decyzję w ostatniej instancji; o ile nie zachodziłaby przesłanka z art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w razie przekazania podania organowi I instancji jako właściwemu do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, to do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należałaby ocena, czy wniosek pochodzi od strony i czy został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego – a w konsekwencji, czy zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy powołaniu we wniosku o wznowienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego – tj. sytuacji, w której wnoszący podanie podnosi, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu – zastosowanie przepisu art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku, jak i z towarzyszących oczywistych okoliczności w sposób ewidentny, tj. niebudzący żadnej istotnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną postępowania.
W innych przypadkach, ze względu na brzmienie art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – o ile nie wystąpi niedopuszczalność wniosku wnikająca z oczywistego, niewymagającego głębszej analizy braku interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia tego rodzaju nadzwyczajnej procedury administracyjnej – organ powinien wznowić postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w toku wznowionego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia podkreśla formalny charakter tego rozstrzygnięcia, które z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdanie Sądu, stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego), które uprawniałoby organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego wniosku, a zatem gdy wnioskodawca w ogóle nie wywodzi własnego interesu prawnego w sprawie, zaś ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni.
Wszystkie powyżej omówione okoliczności wskazują na naruszenie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów art. 7-9, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzące zarazem do naruszenia art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, jak i przy braku należytego rozpoznania sytuacji prawnej skarżącego, co też przełożyło się na braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone po stronie organu II instancji uchybienia w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowały kierunek jej rozstrzygnięcia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył bowiem podanie skarżącego jako odwołanie i zastosował rozstrzygnięcie formalne z art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego, wskazując na uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mimo że wskutek braku jednoznacznego rozstrzygnięcia co do charakteru podania z dnia 2 sierpnia 2016 r. i statusu skarżącego w tym postępowaniu, sprawa kwalifikacji przedmiotowego podania pozostaje otwarta – w ślad za tym tryb, w jakim podanie to powinno być rozpoznane oraz organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I.naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) w związku z art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) poprzez bezpodstawny zarzut jego niewłaściwego zastosowania w sprawie,
- 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7-9, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawny zarzut ich naruszenia.
W uzasadnieniu skargi kascacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że F. B. odebrał decyzję organu w dniu 14 czerwca 2016 r., zaś Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " - odebrał decyzję w dniu 23 czerwca 2016 r. Zatem dla “nie strony" – E. G. termin do złożenia odwołania upływał z dniem 7 lipca 2016 r. Odwołanie wniesione przez E. G. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 2 sierpnia 2016 r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ prawidłowo wydał postanowienie na zasadzie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż upływ terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić z urzędu. Organ nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy i musi wydać postanowienie na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że po pierwsze pismo E. G. z dnia 2 sierpnia 2016 r. zostało zatytułowane i sformułowane jako odwołanie, więc nie było powodu do traktowania go inaczej wbrew nazewnictwu, zawartości i intencjom skarżącego. Po drugie wydanie zaskarżonego przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uniemożliwia E. G. zainicjowania procedury wznowienia postępowania z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po trzecie wznowienie postępowania i wydanie postanowienia w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest w stosunku do siebie konkurencyjne, tj. wydanie postanowienia na zasadzie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu nie zamknęło E. G. zainicjowania postępowania wznowieniowego z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po czwarte załatwienie sprawy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego najpierw w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a następnie podjęcie procedury wznowieniowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przejrzyste i logiczne, gdyż organ odwoławczy kończy procedurę odwoławczą, a następnie organ pierwszej instancji wdroży procedurę wznowieniową.
Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
E. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o podtrzymanie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów wpisu sądowego i kosztów pism procesowych w kwocie 1.000 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 i art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie gdy strona uchybi ustawowy termin do wniesienia odwołania, organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie terminu. Ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stanowi o tym expressis verbis art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego “Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie- od dnia jej ogłoszenia stronie". Ten wyznaczony w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawowy termin do wniesienia odwołania od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, przesądza, że jednostka, której organ odmówił przyznania prawa strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia decyzją, może wnieść odwołanie w terminie ustawowym liczony, od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji.
W razie gdy jednostce, która według oceny ma w sprawie interes prawny i na ten interes prawny się powołuje, nie złożyła odwołania w ustawowym terminie, przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania w sprawie. Postawiony zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, który ustanawia zasadę udzielania informacji prawnej, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznośnościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami Kodeksu regulującymi wznowienie postępowania.
Należy podkreślić, że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania decyzja nabywa przymiot ostateczności, a to oznacza, że może być wyeliminowana z obroty prawnego tylko w trybach nadzwyczajnych. W przypadku, gdy jednostka zarzuca pozbawienie jej udziału w postępowaniu powołując się na przysługujący jej w sprawie interes prawny, trybem właściwym jest tryb wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wykładnia przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest sprzeczna z regulacją art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi “Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji".
W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył powołanych przepisów przeprowadzając w pełni prawidłową wykładnię i ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W skardze kasacyjnej nie podważono, że skarżacy nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz, że odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego terminu. Organ obowiązany był ustalić, zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego treść żądania w tym pouczyć o przyjętych rozwiązaniach, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Takie skutki wywołuje złożenie żądania wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.