Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu sprawy ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie na decyzję O. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 22 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O., decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., nr [...], wydaną na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.), nałożył na PKP Polskie Linie Kolejowe S. A., Zakład Linii Kolejowych w O., obowiązek poddania mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie: linii kolejowej nr [...] - szlak O.-K. (Nadleśnictwo T.), linii kolejowej nr [...] - szlak O.-O. (Nadleśnictwo O.), linii kolejowej nr [...] - szlak O.-J.M. (Nadleśnictwo K.), linii kolejowej nr [...] - szlak O.-N. (Nadleśnictwo O., P., T.), linii kolejowej nr [...] - szlak O.-B. (Nadleśnictwo O.) - zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109 poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94, ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Jako termin wykonania nałożonych obowiązków organ wyznaczył dzień 1 sierpnia 2011 r. Wskazał, że obowiązki zostały nałożone w związku z uchybieniami, naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia 11 maja 2011 r. Z tego też powodu, uznając, że jest to niezgodne z § 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy, wydano przedmiotową decyzję.
W odwołaniu od tej decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. w Warszawie, wniosły o uchylenie decyzji w całości.
Zaskarżoną Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. O. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że o postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji zawiadomił jedynie PKP Polskie Linie Kolejowe S. A., będące stroną tego postępowania. Wskazał, że wydana decyzja uwzględnia interes właściwych terenowo Nadleśnictw Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasów Państwowych (zwanych PGL), a także prywatnych właścicieli terenów leśnych, polegający na zabezpieczeniu przed pożarem dobra materialnego jakim niewątpliwie są obszary leśne. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do PGL oraz właścicieli prywatnych lasów wiązał się zatem z naruszeniem art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Przy czym, PGL oraz właściciele prywatni nie wnieśli żadnych uwag w zakresie wynikającym z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., a także nie wnieśli odwołania oraz nie nabyli żadnych praw i obowiązków wynikających z decyzji.
PKP nie kwestionowały zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, przy czym jednak odpowiedzialność w ustalonym decyzją zakresie spoczywa na PKP, stąd rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uwzględnia interes PGL i właścicieli lasów prywatnych. Organ odwoławczy uznał, że wyżej wskazana wadliwość postępowania nie stanowiła rażącego naruszenia przepisów procesowych (art. 61 § 4 K.p.a.).
Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy przywołał treść art. 55 ustawy. W oparciu o postanowienia tego przepisu stwierdził, że dają one zarządcy linii kolejowych narzędzie w postaci delegacji do wykonywania określonych działań, celem realizacji swoich obowiązków na czyimś terenie, za którym to działaniem powinno pójść zadośćuczynienie w postaci odszkodowania sprecyzowanego w drodze umowy stron. Oznacza to, że zarządca linii kolejowej powinien płacić odszkodowanie właścicielom lasów za obowiązkowe wykonywanie pasów przeciwpożarowych na ich terenach. Organ zwrócił uwagę, że art. 55 ust. 3 ustawy nie nakazuje lasom wykonywania pasów przeciwpożarowych, lecz tylko zobowiązuje właściciela gruntów do ponoszenia kosztów w drodze umowy stron, jakie wynikają z urządzania i utrzymywania takich pasów. Brzmienie art. 55 w kontekście art. 17 ustawy przemawia za tym, że obowiązkiem zarządców jest spełnienie warunków zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i środowiska.
Przywołując art. 9 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy uznał, że w regulacjach tych nie nakazano wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych zarządcom lasów. Wyjaśnił, że w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, wymieniającym rodzaje pasów przeciwpożarowych oddzielających las od poszczególnych obiektów, wśród rodzajów tych obiektów nie wymieniono linii kolejowych, bocznic itp. Sposób wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych określono natomiast w § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków (...), wydanego na podstawie art. 54 omawianej ustawy. W dalszej kolejności analizując argumenty odwołania organ jednoznacznie wskazał, że ochrona przeciwpożarowa cudzych terenów leśnych realizowana przez zarządcę infrastruktury kolejowej jest jasno określona przez prawo i nakazuje podjęcie konkretnych działań określonym stronom, o czym mówi art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w związku z rozporządzeniem wykonawczym.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej określa podmiot właściwy do wykonywania pasów, ale poprzez wskazanie na podmiot z przywołanej ustawy.
Zaskarżając decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w O., wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę O. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę wskazał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. Sąd ten uznał jednak, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nałożono na stronę skarżącą, a nie na właścicieli lasów położonych przy wymienionych w decyzji szlakach kolejowych. Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, która znajduje umocowanie w przepisach prawa. Wskazał, że ochrona przeciwpożarowa realizowana m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru regulowana jest ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.).
Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje natomiast, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach.
Jednocześnie też, art. 13 ust. 1 ww. ustawy, ustala delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) – zwanego dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.
Zaś co do stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu, Sąd wojewódzki stwierdził, iż nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, wykonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują zatem sposobu wykonywania tych pasów.
Techniczną kwestią ich wykonania zajmuje się natomiast - wskazane w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przeciwpożarowego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Powyższe oznacza, że z ustawy o lasach, dla ich właścicieli wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia przeciwpożarowego, kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Na podstawie tej ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.
Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że na gruncie niniejszej sprawy przepis art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym – art. 56 ustawy.
Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, ponadto że organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszył art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w O. nakazał stronie skarżącej wykonanie obowiązków mineralizacji pasów przeciwpożarowych, określając termin ich wykonania na dzień 1 sierpnia 2011 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również jej natychmiastowe wykonanie nie zostało przewidziane w ustawie.
Decyzja odwoławcza wydana została natomiast w dniu 22 sierpnia 2011 r., a więc po upływie terminu określonego przez organ pierwszej instancji do wykonania obowiązku. O. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości, nie uwzględnił jednak tego, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien pozostawać w związku z realną możliwością jego wykonania. W szczególności, nie zajął stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie, tj. terminu wykonania, jak również pominął to, że termin realizacji orzeczonego ostatecznie obowiązku nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej nakładającej ten obowiązek. Z tego powodu, w ocenie Sądu uznać należało, że zaskarżona decyzja nie określając w sposób prawidłowy (realny) terminu wykonania przez stronę skarżącą nałożonego na nią obowiązku, wydana została z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej działające przez profesjonalnego pełnomocnika PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w O. zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż przepis ten, odsyłając do trzech ustaw, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym, które wskazują podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy przywołana norma posługuje się zwrotem "podmioty właściwe"- w znaczeniu uprawnione, nie zaś zobowiązane;
2/ art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż strona skarżąca jest obowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych, podczas gdy przepisy te wyraźnie wskazują na uprawnienie zarządców linii kolejowych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, nie zaś na obowiązek;
3/ art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, iż ww. przepis stanowi argument za nałożeniem na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy ma on zastosowanie w zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej, a nadto prawidłowe odczytywanie ww. przepisu przemawia za przeciwnym wnioskiem - brakiem, zamiaru ustawodawcy do przymuszenia strony skarżącej do wykonywania określonych czynności - które zgodnie z ww. przepisem są podejmowane z intencji i w interesie zarządcy linii kolejowych;
4/ art. 54 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych poprzez uznanie, że wynika z nich obowiązek tworzenia pasów przeciwpożarowych, wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, w sytuacji, gdy ww. regulacja określa jedynie zasady tworzenia pasów przeciwpożarowych - w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego - w żaden sposób nie nakładając takiego obowiązku;
5/ art. 7, art. 2 i art. 65 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak ich zastosowania przejawiający się domniemywaniem obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciążącego na stronie skarżącej, podczas gdy obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego;
6/ art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz w zw. z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez błędną jego wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w sytuacji, gdy analiza ww. przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właściciel (zarządca] lasu;
- - wskazując, iż powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiając się tym, iż WSA uchylił ze względów formalnych jedynie decyzję organu odwoławczego, zaś prawidłowe rozpoznanie sprawy winno się zakończyć uchyleniem zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na stronę skarżącą,
W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - w sytuacji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec braku uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym właścicieli i zarządców lasów.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum sprawy - zgodnie z art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji O.ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 22 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 1 czerwca 2011 r.. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Oceniając w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.
Podstawowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy spór sprowadzał się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w przypadku usytuowania lasów przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe. Tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji wskazywały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka stała na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, ustalenia w tej kwestii należało poprzedzić pewnymi rozważaniami natury ogólnej.
I tak stwierdzić trzeba, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (Rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013).
Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:......
3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie wskazuje, bowiem art. 17 ustawy o transporcie kolejowym ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.
Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok".
Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie.
Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek również ochrony przeciwpożarowej, jednakże zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane, bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten, bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.
Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę.
Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić trzeba, iż nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte z kolei w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy.
Jedną z zasad sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada stanowienia praw, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Do kręgu tych zasad zaliczamy między innymi "zasadę określoności prawa", z której wynika, iż przepisy prawa powinny być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99). Stwierdzić trzeba, iż akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, wyżej wymienione, regulują wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek winien być zrealizowany. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa obowiązujących norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem obowiązku urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. W konsekwencji nie można w odniesieniu do analizowanych norm prawnych dopatrzeć się naruszenia konstytucyjnych zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 65 ust.2 Konstytucji RP.
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 54 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, art. 55 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3, art. 56, art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o lasach w zw. § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.
Za niezasadny należało także uznać zarzut niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wobec braku uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli i zarządców. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy brak było powodu do uchylenia decyzji na tej podstawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można dwa skrajne poglądy funkcjonujące w tym zakresie. Jeden z nich upatruje przyczyny uchylenia decyzji w każdym wypadku objętym dyspozycją przepisu art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana tam podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia dojść może z urzędu czy na wniosek oraz bez względu na fakt, czy wniesiono podanie o wznowienie postępowania (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351, i w powołanych w jego uzasadnieniu orzeczeniach, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07, LEX nr 338623, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 148/07, LEX nr 508762, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WielkO.m w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 127/08, LEX nr 468204, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 14/08, LEX nr 500691).
Zdaniem autorów tego poglądu kwestia inicjatywy osoby mogącej być stroną, a pominiętej przez organ, w sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dla bytu przesłanki uchylenia decyzji nie ma znaczenia, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a nie rozgranicza podstaw wznowienia na mogące prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu albo na wniosek i nie uzależnia jej istnienia od owej inicjatywy. Podobnie rzecz ujmuje się w odniesieniu do wznowienia na podstawie art. 145a k.p.a. Natomiast drugie stanowisko rozróżnia w omawianym aspekcie podstawy wznowieniowe w obu tych trybach (prowadzące do wszczęcia postępowania na wniosek albo z urzędu). Jego zwolennicy dowodzą przede wszystkim, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach: niepublikowanego wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, czy z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705).
Pojawił się też pogląd, wyrażony na gruncie oceny zasadności zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., dostrzegający konieczność powiązania tego naruszenia z jego skutkami w postaci oddziaływania na prawa strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267). Wskazano w jego treści, iż interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone, a w konsekwencji tego, uchylenie decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie tych praw mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Co więcej, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, wedle którego naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania musi być powiązane z oceną czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05, ONSAiWSA z 2007 r., nr 1, poz. 7). W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jako przesłanki uchylenia decyzji, należy interpretować mając na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. Nie negując trafności pierwszego z zaprezentowanych stanowisk w zakresie braku wpływu na ocenę zasadności omawianej podstawy do uchylenia decyzji czynności w postaci złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem okoliczność ta nie należy do przesłanek cytowanego przepisu, zatem wymóg ten byłby zbyt daleko idący, trzeba stwierdzić, że kwestia braku udziału podmiotu mogącego być stroną w danym postępowaniu, winna być przezeń w jakikolwiek sposób ujawniona, aby odnieść ten skutek.
Jakkolwiek też ustawa nie wymaga, aby podstawa wznowieniowa miała wpływ na wynik sprawy, bo ten warunek jest zastrzeżony dla podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to jednak niepodobna w tych rozważaniach odejść od oceny skutków pominięcia podmiotu, któremu winny służyć prawa strony. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest badanie tych okoliczności z urzędu. W konsekwencji czego wykluczone jest automatyczne uchylenie decyzji zapadłych w takich warunkach. Oceną należy objąć zarówno stronę podmiotową problemu, a więc osobę, która zarzut podnosi, albo której podstawa ta dotyczy, jak też aspekt przedmiotowy sprawy. Inaczej bowiem przedstawia się jej wynik, gdy zarzut podnosi strona w zakresie jej dotyczącym (eksponując podstawę z art. 145a k.p.a.), a inaczej, gdy zarzut ten dotyczy osoby, która nie jest stroną postępowania, ale nią być powinna (powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. b p.p.s.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b zgłoszony przez PKP Polskie Linie Kolejowe SA nie mógł odnieść skutku, bowiem dotyczy pominięcia w postępowaniu administracyjnym podmiotów które nie zgłosiły swojego w nim udziału.
Mając na uwadze powyższe skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.