Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 411/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia prawidłowej prezentacji i reklamy środków spożywczych, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem z [...] kwietnia 2020 r., od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w D., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 1 ust. 1 lit. b w zw. z art. 2 ust. 2 lit. f rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21 /WE, 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) 953/2009, (dalej: "rozporządzenie w sprawie żywności dla dzieci") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do oceny prezentacji produktu skarżącej, oleju "Olej dla dziecka", podczas gdy produkt ten nie stanowi "żywności dla dzieci" w brzmieniu określonym definicją zawartą w rozporządzeniu w sprawie żywności dla dzieci, gdyż nie jest przeznaczony do spełniania szczególnych potrzeb zdrowych niemowląt odstawianych od piersi oraz zdrowych małych dzieci i nie stanowi suplementu ich diety ani nie jest stosowany w celu stopniowego przystosowania się do zwykłej żywności, lecz jest mieszanką świeżo tłoczonych olejów słonecznikowego i rzepakowego, zawierających korzystne dla zdrowia ludzi kwasy tłuszczowe, o walorach smakowych akceptowanych przez większość dzieci i z tego względu polecanym jako jedno z pierwszych źródeł zdrowych tłuszczów dla dzieci,
b) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a i lit. J oraz art. 6 i 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) o nr 1924/2006 i (WE) o nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) o nr 608/2004 (dalej: "rozporządzenie w sprawie informacji na temat żywności") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie w ocenie formy i treści przekazywanej informacji na temat produktu "Olej dla dziecka", informacji o produkcie zamieszczonych na tylnej etykiecie umieszczonej na produkcie oraz w opisie produktu na stronie internetowej [...], spełniających definicję "informacji na temat żywności" oraz "etykietowania" zamieszczoną w treści ww. rozporządzenia (art. 2 ust. 2 lit. a i lit. j) przy uwzględnieniu, że zarówna przednia, jak i tylna etykieta produktu zawiera aktualnie informacje o składzie produktu, sposobie przechowywania, dacie minimalnej trwałości, informację, że produkt nie jest środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego, producencie oraz wartości odżywczej i energetycznej, a podany na stronie internetowej opis produktu jest bardzo szeroki, ale już w pierwszym zdaniu opisu wskazuje się, że produkt stanowi mieszkankę oleju rzepakowego i słonecznikowego a także zawiera informację, że produkt nie jest żywnością specjalnego przeznaczenia, lecz jest wybierany przez dzieci ze względu na smak oraz przy uwzględnieniu, ze produkt "Olej dla dziecka" można kupić wyłącznie za pośrednictwem strony internatowej z powyższym opisem i olej ten jest tłoczony na bieżące zamówienie klienta,
c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a i lit. j rozporządzenia w sprawie informacji na temat żywności poprzez jego błędną wykładnię i brak uwzględnienia specyfiki percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, przejawiające się w braku uwzględnienia szerokiej informacji o produkcie zamieszczonej na stronie internetowej [...] oraz brak uwzględnienia faktu, że konsumenci mogą zakupić ten produkt wyłącznie za pośrednictwem tej strony, a także pominięcie okoliczności, że produkt oznakowany jest również tylną etykietą, na której znajdują się aktualnie dane na temat składu produktu (przednia również zawiera taką informację), sposobu przechowywania, dacie minimalnej trwałości, informacji, że produkt nie jest środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego, producencie oraz wartości odżywczej i energetycznej,
d) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2070, dalej: "u.p.n.p.r.") poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 u.p.n.p.r. i pojęcia przeciętnego konsumenta, stwierdzenie, że rysunek umieszczony na przedniej etykiecie "Oleju dla dziecka" przedstawiający matkę z dzieckiem mógł wprowadzać w błąd adresata przekazu (konsumenta), pomimo uznania takiego konsumenta za dostatecznie poinformowanego, uważnego i ostrożnego, uwzględniając przy tym przynależność do grupy konsumentów, jaką stanowią rodzice małoletnich dzieci, którzy są wyjątkowo uważni na potrzeby swoich dzieci oraz jakość nabywanych przez nich produktów i ich walory zdrowotne i w konsekwencji takiej wykładni błędne przyjęcie wbrew treści ww. przepisu, że tacy adresaci przekazu (konsumenci) opierają się jedynie na rysunku umieszczonym na produkcie,
e) art. 5 ust. 1 u.p.n.p.r. poprzez jego błędną wykładnię, obejmującą pojęcie przeciętnego konsumenta i w konsekwencji stwierdzenie, że rysunek umieszczony na przedniej etykiecie "Oleju dla dziecka" przedstawiający matkę z dzieckiem mógł prowadzić do mylnych wyobrażeń o produkcie, a w konsekwencji skłonić konsumenta do nabycia produktu, którego w innych okolicznościach (tj. gdyby wiedział o rzeczywistym charakterze produktu) by nie nabył, podczas gdy żadna część tego rysunku nie wprowadza w błąd co do charakteru produktu, gdyż jest to olej, którego zarówno walory smakowe (łagodny, przyjemny smak), jak i jego skład (mieszkanka świeżego oleju rzepakowego i świeżego oleju słonecznikowego) są odpowiednie zwłaszcza dla dzieci i brak jest podstaw do przyjęcia, że nabywający "Olej dla dziecka" konsument nie wie o takich cechach tego produktu, jak i do przyjęcia, że nie zakupiłby takiego produktu, gdyby o tych cechach wiedział.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w zakresie takich okoliczności faktycznych, jak rzeczywista, a nie czysto hipotetyczna i subiektywnie pojmowana, możliwość wpływu stosowania w oznakowaniu produktu grafiki umieszczonej na przedniej etykiecie produktu pod nazwą "Olej dla dziecka" na przekonanie konsumenta dotyczące cech i właściwości produktu, w szczególności stwierdzenie, że konsument nie wie o rzeczywistym składzie produktu (mieszanka świeżych olei rzepakowego i słonecznikowego), oraz że gdyby wiedział o rzeczywistym składzie produktu, to takiego oleju by nie nabył, podczas gdy z opinii konsumentów zamieszczonych na stronie internetowej [...] wynika, że mają wiedzę o składzie produktu i cenią go za jego łagodny słonecznikowo-orzechowy smak, który akceptują dzieci,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak analizy całościowej informacji o oleju "Olej dla dziecka" [...], przedstawionej wyczerpująco na stronie internetowej [...], w zakresie dotyczącej grafiki umieszczonej na przedniej etykiecie produktu pod nazwą "Olej dla dziecka" i informacji o składzie i właściwościach produktu przy uwzględnieniu, że w pierwszym zdaniu opisu produktu pojawia się informacja, że olej tłoczony jest z ziaren słonecznika i rzepaku i informacja ta jest ponawiana w wielu miejscach opisu produktu, a także brak uwzględnienia przedstawianych przez producenta informacji o właściwości tej mieszanki olejów, które sprawiają, że jest ona polecana dla dzieci (neutralny i łubiany przez dzieci smak, wysoka zawartość nienasyconych kwasów tłuszczowych) oraz brak uwzględnienia, że produkt oznakowany jest również tylną etykietą, na której podano dane na temat składu produktu, sposobu przechowywania, dacie minimalnej trwałości, zastosowaniu, producencie oraz wartości odżywczej i energetycznej, a także informację, że olej nie jest środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego lecz olejem spożywczym, łubianym szczególnie przez dzieci.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi z [...] sierpnia 2019 r. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z [...] lipca 2019 r. i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z [...] maja 2019 r., a także umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj.:
- a) wydruków ze strony internetowej [...] z [...] marca 2020 r.,
- b) wydruku etykiety przedniej umieszczanej na produkcie "Olej dla dziecka" [...] według stanu na [...] marca 2020 r.,
- c) wydruku etykiety tylnej umieszczanej na produkcie "Olej dla dziecka" [...] według stanu na [...] marca 2020 r. na okoliczność ustalenia, że na dzień złożenia niniejszej skargi obowiązki wskazane w treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...] z [...] maja 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z [...] lipca 2019 r. i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 411/19, zostały przez skarżącą wykonane, za wyjątkiem obowiązku zmiany nazwy produktu "Olej dla dziecka" nałożonego na skarżącą w treści punktu 4a decyzji organu pierwszej instancji, która została w całości podtrzymana zaskarżoną decyzją organu drugiej instancji i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co do którego skarżąca stoi na stanowisku, że nazwa ta nie wprowadza konsumentów w błąd i nie stanowi naruszenia przepisów, które organ drugiej instancji wskazał w rozstrzygnięciu utrzymanym w wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oraz na okoliczność ustalenia zakresu informacji o produkcie "Olej dla dziecka" [...] umieszczonych na przedniej oraz na tylnej etykiecie produktu, a także sposobu etykietowania produktu, w tym podawania informacji o produkcie za pośrednictwem opisu zamieszczonego na stronie internetowej [...].
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie z [...] maja 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej liczonych według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, powielająca zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim, a dotyczące pkt 4a zaskarżonej decyzji, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy nadzoru sanitarnego, na podstawie przeprowadzonej oceny prezentacji i reklamy środków spożywczych, w tym pn.: "Olej dla dziecka [...]", wprowadzanych do obrotu za pośrednictwem sklepu internetowego poprzez stronę [...], ustalił, że w prezentacji i reklamie produktów stwierdzono wiele nieprawidłowości, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji. Wynika z nich m.in., że w odniesieniu do ww. środka użyto nieprawidłowej nazwy produktu, sugerującej, że jest on przeznaczony specjalnie dla dzieci, oraz że ma szczególne właściwości, podczas gdy jest to olej rzepakowo-słonecznikowy, tłoczony na zimno, nierafinowany, a więc ogólnodostępny produkt spożywczy.
Wszystkie ustalenia organu pierwszej instancji zostały wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] marca 2019 r. i dołączonej do niego ocenie. Skarżąca kasacyjnie złożyła wyjaśnienia (pismo z [...] marca 2019 r.), a organ ponownie przeanalizował treści zamieszczone na przywołanej wcześniej stronie internetowej. Po raz drugi stwierdzono nieprawidłowości w reklamie i prezentacji kontrolowanych środków spożywczych.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru sanitarnego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Skoro przedmiotem postępowania była prezentacja i reklama środków spożywczych na stronie internetowej, kontrolowana w postępowaniu administracyjnym, bez wpływu na ustalony stan faktyczny pozostaje wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, złożony w skardze kasacyjnej. Wniosek ten wskazuje bowiem na wykonanie przez skarżącą kasacyjnie większości nałożonych na nią, zaskarżoną decyzją, obowiązków, według stanu na [...] marca 2020 r. (data złożenia skargi kasacyjnej).
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że dążą one do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego i organów administracji, że w sprawie doszło do nieprawidłowości w prezentacji środka spożywczego, sprzedawanego przez skarżącą kasacyjnie za pośrednictwem strony internetowej. Do wszystkich, prawidłowo zidentyfikowanych naruszeń, szczegółowo odniósł się Sąd wojewódzki, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w uzasadnieniu argumentację.
Przede wszystkim, miał rację Sąd wojewódzki twierdząc, że z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności wynika, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Jak wynika z akt sprawy, jedyną właściwością przedmiotowego oleju "dla dziecka", która ma jakikolwiek związek z dziećmi, są jego walory smakowe, ponieważ w ocenie skarżącej kasacyjnie, jego smak jest akceptowany przez dzieci. Tymczasem na etykiecie, na której znajduje się nazwa oleju ("Olej dla dziecka" [...]) umieszczono rysunek, który jest interpretowany jako matka z małym – lub nawet bardzo małym dzieckiem, na dole ich sylwetek, przedstawionych w połowie postaci, znajduje się serce. Taki rysunek w żaden sposób nie może sugerować właściwości smakowych, ale szczególne zdrowotne właściwości oleju dla dzieci, których jak przyznała sama skarżąca kasacyjnie, olej ten nie posiada.
Słusznie więc stwierdziły organy, a za nimi Sąd wojewódzki, że zawarta na tej etykiecie informacja nie jest ani rzetelna, ani jasna – wprowadza w błąd odbiorcę co do właściwości środka spożywczego, przypisując mu działanie lub właściwości, których on nie posiada.
Należy podkreślić, że prezentując środek spożywczy na stronie internetowej, należy umieścić dokładne, rzetelne informacje o oferowanym produkcie tak, by nabywca mógł świadomie podjąć decyzję o jego zakupie. Informacje te muszą być zaprezentowane przed dokonaniem zakupu, jak również nie mogą wprowadzić konsumenta w błąd. Prezentowane przez skarżącą kasacyjnie informacje o przedmiotowym środku spożywczym, poddanym kontroli organów, bezspornie zawierały nieprawidłowości. W konsekwencji, podlegały ocenie organów w kontekście naruszeń przywołanych przez nie przepisów, a wynik postępowania administracyjnego zasługiwał na aprobatę.
Podobnie nieuczciwą praktykę rynkową definiuje art. 5 u.p.n.p.r., wskazując, że jest to działanie wprowadzające w błąd, jeżeli w jakikolwiek sposób powoduje lub może powodować podjęcie przez przeciętnego konsumenta decyzji dotyczącej umowy, której inaczej by nie podjął. Nieuczciwą praktyką rynkową jest więc nie tylko takie działanie, które powoduje podjęcie decyzji dotyczącej umowy, ale również takie które może spowodować podjęcie decyzji dotyczącej umowy u przeciętnego konsumenta. Takim konsumentem jest zaś, zgodnie z art. 2 pkt 8 ww. ustawy, konsument, który jest dostatecznie dobrze poinformowany, uważny i ostrożny; oceny dokonuje się z uwzględnieniem czynników społecznych, kulturowych, językowych i przynależności danego konsumenta do szczególnej grupy konsumentów, przez którą rozumie się dającą się jednoznacznie zidentyfikować grupę konsumentów, szczególnie podatną na oddziaływanie praktyki rynkowej lub na produkt, którego praktyka rynkowa dotyczy, ze względu na szczególne cechy, takie jak wiek, niepełnosprawność fizyczna, czy umysłowa.
W niniejszej sprawie taką grupą społeczną mogą być, jak wskazał Sąd wojewódzki, młode matki, które znając dobrze właściwości oleju i sugerując się grafiką na etykiecie, mimo braku szczególnych informacji dotyczących właściwości oleju dla dzieci, podejmują decyzję o jego kupnie. Etykieta ta, co istotne, jest pierwszym elementem produktu, który zostaje zauważony przez konsumenta, a w niniejszej sprawie informacje na niej zawarte (przeznaczenie dla dzieci) pozostają w sprzeczności z informacją zawartą na drugiej etykiecie, opisowej (olej dla dorosłych i dla dzieci, z uwagi na smak chętniej pity przez te ostatnie). Bez wątpienia taka rozbieżność wyczerpuje dyspozycję art. 5 ww. ustawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił też wniosku dowodowego, złożonego przez skarżącą kasacyjnie – wskazane w nim dowody nie istniały i nie były znane organowi w chwili orzekania.