Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1067/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak DOZ-OAiK.650.49.2018.BKW z dnia 7 stycznia 2019 r. w sprawie uchylenia decyzji oraz odmowy pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 23 października 2017 r. nr 2319 N/17 Prezydent m. st. Warszawy udzielił pozwolenia V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w W., zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją z 27 kwietnia 2009 r. Organ określił przy tym warunki realizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowane prace polegające na remoncie elewacji, w tym odtworzeniowej wymianie stolarki okiennej, remoncie prześwitu bramnego, klatki schodowej oraz wnętrz budynku, nadbudowie o dwie kondygnacje, rozbiórce w związku ze złym stanem technicznym stropów oraz ściany frontowej i podwórzowej trzeciego i czwartego piętra kamienicy (z wyjątkiem stropu nad przejazdem bramnym) oraz wykonanie ich na nowo jest dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i konieczne do przeprowadzenia, w związku ze złym stanem technicznym budynku. Organ pierwszej instancji zaakceptował tym samym m.in. zaproponowaną wysokość nadbudowy (o dwie kondygnacje) oraz przedstawioną w projekcie jej formę architektoniczną.

Ponadto organ pierwszej instancji odniósł się do nałożonych warunków pozwolenia. Organ określił m.in. warunki kierowania robotami budowlanymi, pełnienia nadzoru inwestorskiego oraz kierowania pracami konserwatorskimi przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Ustalił również warunki polegające na obowiązku niezwłocznego zawiadomienia Stołecznego Konserwatora Zabytków o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac. Przesądzono również o komisyjnym doborze kolorystyki tynków elewacji, prześwitu bramnego, detali architektonicznych oraz stolarki, a także kolorystyce stolarki i wyborze docelowych rozwiązań kolorystycznych tynków.

W piśmie z 4 grudnia 2017 r. spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Odwołująca się spółka zarzuciła decyzji Prezydenta m. st. Warszawy:

1. 1. wydanie przez organ niewłaściwy, co stanowi naruszenia 110 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
2. 2. umieszczenie rozstrzygnięcia poza samą decyzją, a nie w uzasadnieniu do niej co stanowi naruszenie 104 § 1 K.p.a.;
3. 3. naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 75, 77, 78 i 79 K.p.a., w szczególności przez wydanie decyzji, która ma wady w zakresie ustalania stanu faktycznego;
4. 4. naruszenie art. 107 § 3 i 4 K.p.a. przez pozbawienie decyzji pełnego uzasadnienia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 7 stycznia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.49.2018.BKW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił skarżącej pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w W..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 16 marca 2018 r. zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, wyrażonej w opinii z 6 sierpnia 2018 r., "remont wraz z rekonstrukcją wystroju fasady i częściowo wnętrz oraz możliwość nadbudowy kamienicy [...], są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i korzystne zarówno dla budynku, jak i dla walorów urbanistycznych ulicy [...] i placu [...], wpisanych do rejestru zabytków. Remont niszczejącej od lat, nieużytkowanej kamienicy, wymiana zagrażających katastrofą elementów konstrukcyjnych (w tym zwłaszcza drewnianych stropów ostatnich dwóch kondygnacji), odtworzenie wystroju fasady, konserwacja nielicznych zachowanych elementów wystroju i wyposażenia jej wnętrz m.in. rekonstrukcja i konserwacja wystroju klatki schodowej – są działaniem niezbędnym dla zachowania obiektu oraz umożliwiają jego użytkowanie. Do podobnej grupy zabiegów należy zaliczyć wprowadzenie zewnętrznej windy oraz częściową zmianę dyspozycji wnętrz".

Podkreślono przy tym, że "nadbudowa kamienicy przyczyni się do zniwelowania wrażenia chaosu urbanistycznego i dysharmonii przestrzennej spowodowanych znaczną różnicą wysokości pomiędzy budynkami [...] i [...], silnie eksponowanymi w widoku na południową część samego placu". Zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa, wariant ostatecznie przyjęty przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, działającego w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy, zaakceptowany decyzją nr 2319 N/17 i pozwalający na nadbudowę kamienicy o dwie kondygnacje, z których druga umieszczona jest w obrębie dachu, stanowi bezpieczne rozwiązanie z punktu widzenia konserwatorskiego. Zastrzeżenia Narodowego Instytutu Dziedzictwa wzbudziły natomiast rozwiązania nadbudowy fasady w zakresie formy dachu.

W ocenie organu odwoławczego istota problemu w przedmiotowej sprawie polega na dokonaniu oceny planowanej inwestycji, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku, wynikającej z decyzji wpisującej ją do rejestru zabytków oraz decyzji wpisujących do rejestru zabytków: zespół urbanistyczny placu [...] i zespół urbanistyczny ulicy [...]. Wyjaśniając powyższe zagadnienie organ odwoławczy miał na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków.

Organ drugiej instancji stwierdził, że argumentacja Prezydenta m. st. Warszawy dotycząca rozstrzygnięcia, poza uzasadnieniem warunków, jest bardzo lakoniczna. Prezydent wskazał jedynie, że wnioskowane prace są dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia i konieczne do przeprowadzenia w związku ze złym stanem technicznym budynku.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów organ odwoławczy doszedł do wniosku, że niezależnie od pozytywnej oceny zamierzenia w zakresie remontu wraz z rekonstrukcją wystroju fasady i częściowo wnętrz, realizacja objętej wnioskiem inwestycji, z uwagi na projektowane rozwiązania architektoniczne nadbudowy przedmiotowego budynku, jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Planowane roboty budowlane doprowadziłyby bowiem do naruszenia chronionych walorów zabytkowych kamienicy przy ul. [...], a tym samym wnętrz urbanistycznych ulicy [...] i placu [...].

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa, że nadbudowa zabytku co do zasady jest dopuszczalna, jednak zamierzone prace budzą poważne zastrzeżenia. Zaakceptowane przez Prezydenta m. st. Warszawy rozwiązanie formy dachu obniży walory zabytkowe przedmiotowego budynku. Frontowej elewacji nadbudowywanej partii nadano nowoczesną formę, pozwalającą na rozróżnienie partii oryginalnej od współcześnie nadbudowywanej. W wyniku tego, forma potężnego mansardowego dachu przytłacza zabytkową część obiektu i łamie przy tym zasadę spójności stylistycznej, wprowadzając niepożądany "element historyzmu".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydent m. st. Warszawy miał kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, wskazanie przez organ pierwszej instancji w tytule dokumentacji (pkt 1 orzeczenia) decyzji "zgodnie z Projektem budowlanym. Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w Warszawie, działka nr ewidencyjny [...], [...] i [...]" zamiast wskazania działek nr ew. [...], [...] i [...] stanowi oczywistą omyłkę pisarską. W świetle określenia w decyzji przedmiotu postępowania nie budzi wątpliwości jakiej nieruchomości dotyczy orzeczenie. Błąd w przywołaniu tytułu dokumentacji projektowej w zakresie numeracji działek ewidencyjnych pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego orzeczenia.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedłożony przez skarżącą wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę kamienicy jest niekompletny, ponieważ nie zawiera wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609; dalej: "rozporządzenie w sprawie prac konserwatorskich z 2018"). Oznacza to, że nie wskazano np. numeru księgi wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem (o ile jest założona), ani dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z tego zabytku.

W świetle obowiązujących aktualnie przepisów oświadczenie o posiadanym tytule prawnym jest niewystarczające, co wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Braki formalne wniosku co do zasady obligują organ odwoławczy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie może on podejmować działań mających na celu usunięcie wad formalnych wniosku, który wszczął postępowanie przed organem pierwszej instancji i wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Z uwagi jednak na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji, organ odwoławczy uznał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia ww. braków, byłoby działaniem sprzecznym z celem art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła V. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 w zw. z § 24 rozporządzenia w sprawie prac konserwatorskich z 2018 r. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, mimo że wobec (a) zmiany przepisów prawa pomiędzy rozstrzygnięciem pierwszej i drugiej instancji i (b) konieczności modyfikacji i uzupełnienia projektu budowlanego, sprawa powinna była zostać przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. 2. art. 79a K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o przesłankach, których niewypełnienie mogło prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej, mimo że – jak się okazało – organ odwoławczy podjął odmienną od organu pierwszej instancji decyzję mając na względzie jedynie podniesione przez siebie zastrzeżenia dotyczące projektu budowlanego przedstawionego przez skarżącą. W kontekście tych zastrzeżeń poinformowanie skarżącej o nich przed wydaniem zaskarżonej decyzji mogło doprowadzić do korekty projektu, a w konsekwencji wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji.

Odpowiadając w dniu 25 lutego 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 501/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy wydawaniu przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale przede wszystkim art. 28 oraz art. 79a § 1 K.p.a.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrywał sprawę dysponując decyzją organu pierwszej instancji korzystną dla strony, tzn. udzielająca pozwolenia konserwatorskiego na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła spółka D. sp. z o.o. z siedzibą w W., będąca właścicielką nieruchomości sąsiedniej, to znaczy wpisanej do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...]. Niewątpliwie przy tym zarzuty odwołującej się spółki pod adresem decyzji Prezydenta m. st. Warszawy były przedstawione raczej lakonicznie. Główne zarzuty odnosiły się do kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Mimo tego, odwołująca się Spółka uznała za oczywiste, że z racji sąsiedztwa przysługuje jej interes prawny, a więc może uczestniczyć w postępowaniu budowlanym dotyczącym budynku przy ul. [...]. Stanowisko takie zdawałoby się również wynikać z faktu, że spółce D. sp. z o.o. organ pierwszej instancji doręczył kopię decyzji wydanej 23 października 2017 r.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie badał już interesu prawnego odwołującej się spółki, tylko od razu przystąpił do rozpoznawania okoliczności prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.

Zdaniem Sądu, udział odwołującej się Spółki w prowadzonym postępowaniu wcale nie jest oczywisty. W szczególności interesu prawnego odwołującej się Spółki nie kreuje fakt zawiadamiania przez organ pierwszej instancji o toczącym się postępowaniu dotyczącym nieruchomości sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się często, że sama okoliczność sąsiedztwa nieruchomości inwestycyjnej nie zapewnia interesu prawnego. Należy bowiem wykazać, że konkretne przepisy materialnoprawne, zwłaszcza z zakresu prawa publicznego, wskazują na taki interes, a nie wyłącznie na interes faktyczny. Interes prawny może wynikać bowiem albo z określonego upoważnienia do działania znajdującego podstawę w przepisach prawa, albo co explicite wskazuje art. 28 K.p.a. z obowiązku powstającego po stronie podmiotu w związku z prowadzonym postępowaniem. Przepis taki należy wszakże wskazać.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie badał tej okoliczności, chociaż, zdaniem Sądu, powinien to uczynić we wstępnej fazie prowadzenia postępowania odwoławczego. Zarzut odwołującej się Spółki, że rozbudowa, a zwłaszcza nadbudowa budynku mieszczącego się pod adresem [...], będzie powodował ograniczenie dostępu do światła słonecznego jest na tyle enigmatyczny, że wymagałby sprawdzenia. Budynek przy ul. [...] jest wyraźnie wyższy od zaplanowanego (nadbudowanego) budynku przy ul. [...] i położony w taki sposób, która prima facie nie wskazuje, aby jakakolwiek część budynku należącego do odwołującej się spółki była rzeczywiście zacieniana (np. zdjęcie wykonane 6 lipca 2018 r. na stronie 13 oraz wizualizacja projektu nadbudowy na stronie 26 materiałów ilustracyjnych stanowiących załącznik do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 6 sierpnia 2018 r.). Sąd stwierdził, że nie przesądza przedstawionej kwestii budzącej wątpliwości jednak zwraca uwagę, że obowiązkiem organu odwoławczego było jednak sprawdzenie interesu prawnego odwołującej się Spółki.

W ocenie Sądu, kluczową okolicznością, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonej decyzji jest naruszenie art. 79a K.p.a.

Oprócz pozytywnej dla inwestora (i skarżącej obecnie) decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy dysponował również opinią specjalistyczną przygotowaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej: "NID"). Organ odwoławczy zasadnie wystąpił o przygotowanie takiej opinii. Dla rozpatrywanej sprawy kluczową okolicznością jest fakt, że w opinii NID wyraźnie wskazano, że planowana przez skarżącą odbudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. W podsumowaniu opinii wskazano wyraźnie, że w ocenie NID proponowany zakres prac przy budynku, a zwłaszcza jego nadbudowa o dwie kondygnacje:

─ wpłynie pozytywnie na zharmonizowanie relacji wysokościowych w obrębie wnętrza urbanistycznego ul. [...] i przestrzeni w południowej części architektonicznego otoczenia Placu [...];

─ nie obniży walorów zabytkowych przedmiotowego budynku w przypadku innego niż zaproponowano w projekcie architektonicznym rozwiązania formy dachu (vide: str. 13 opinii); stanowisko to jest szczególnie istotne, gdyż w treści opinii pojawiły się wątpliwości co do nadbudowy fasady w zakresie formy dachu; jedno z rozważanych rozwiązań mogło prowadzić do wniosku, że "mansardowy dach o małym spadku połaci... stanowi konkurencję optyczną dla zabytkowej części obiektu, przytłaczając go skalą".

Mimo przedstawionej opinii NID, organ odwoławczy uznał jednak, że realizacja objętej wnioskiem inwestycji z uwagi na projektowane rozwiązania architektoniczne nadbudowy przedmiotowego budynku, jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, doprowadziłaby bowiem do naruszenia chronionych walorów zabytkowych kamienicy przy ul. [...], a tym samym wnętrz urbanistycznych ul. [...] i placu [...]. Mimo zatem podzielenia przez organ odwoławczy części stanowiska Narodowego Instytutu Dziedzictwa wydana została zaskarżona decyzja, niekorzystna dla inwestora.

Sąd stwierdził, że uznaje za niekwestionowaną zasadę, że organy konserwatorskie w postępowaniach o zezwolenie na roboty budowlane przy zabytku dysponują w istotnym zakresie swobodnym uznaniem administracyjnym. Ocena walorów artystycznych, historycznych i naukowych nie daje się uregulować w sposób absolutny poprzez przyjęcie normy ogólnej mającej zastosowanie w niezliczonej liczbie przypadków. O udzieleniu pozwolenia bądź odmowie takie rozstrzygnięcia decydować można wyłącznie w odniesieniu do konkretnych przypadków. Organy konserwatorskie muszą wszakże być świadome tego, że decyzja w zakresie swobodnego uznania nie może być decyzją dowolną ani arbitralną. Wymagane jest bardzo wyraźne wskazanie dlaczego określone okoliczności przemawiające za decyzją zostały uznane za rozstrzygające, a jednocześnie dlaczego inne okoliczności prowadzące do przeciwnych wniosków nie zostały wzięte pod uwagę. Taka zasada jest źródłem obowiązku szczególnie starannego uzasadnienia decyzji wydawanych na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków.

Przedstawiona wyżej argumentacja powołująca się na art. 107 § 3 K.p.a. uzyskuje dodatkowe, szczególnie istotne wsparcie w art. 79a K.p.a. Przepis ten dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmieniającej K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., wprost wyraził obowiązki organu w zakresie komunikowania się i współpracy ze stroną, która zainicjowała toczące się postępowanie. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się oczywiście także do organów właściwych w zakresie ochrony zabytków. Art. 79a K.p.a. nie jest przy tym przepisem przypadkowym, lecz stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków organu administracji wynikających z art. 10 K.p.a. Jednocześnie powoływany art. 79a K.p.a. stanowi dodatkowy sposób ochrony słusznych interesów strony w postępowaniu administracyjnym. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami lub może dysponować takimi dowodami, na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania. Jest to szczególnie ważne dla strony, jeśli nie znając oczekiwań i kryteriów ocen, którymi kieruje się organ administracji nie korzysta z prawa do przedłożenia takich dowodów albo do – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – zmodyfikowania swoich żądań. Z tego względu na organy administracji został nałożony nie tylko obowiązek poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów, ale szczególny obowiązek wskazania stronie zależnych od niej przesłanek rozstrzygnięcia decyzji, które nie zostały do określonego momentów spełnione lub wskazane, a może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Powołany art. 79a K.p.a. pozostaje silnie związany zarówno z art. 7 K.p.a., tj. wyrażoną w nim zasadą prawdy obiektywnej i ochroną słusznego interesu obywatela, jak i przede wszystkim art. 8 § 1 K.p.a. zobowiązującym organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy jednoczesnym kierowaniu się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Przedstawiona zasada komunikowania się i współpracy ze stroną ma szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Organ odwoławczy zgromadził istotne informacje i zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wbrew art. 79a K.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał wszakże dlaczego projekt przedstawiony przez skarżącą należy uznać za niedopuszczalny. W tym zakresie kilkulinijkowe stwierdzenie i wyrażenie stanowiska organu odwoławczego jest zdecydowanie niewystarczające. Z akt sprawy nie wynika na przykład, czy organ odwoławczy oceniał i porównywał różne projekty bądź wizualizacje nadbudowy kamienicy przy ul. [...]. Organ nie wyjaśnił również, czy estetyczna i kulturowa sprzeczność z historycznym otoczeniem ul. [...] wynika z kąta nachylenia mansardowego dachu, czy też z wysokości okien zaprojektowanych w tym miejscu. Być może jednak przeważyły inne okoliczności, o których organ nie wspomniał w zaskarżonej decyzji.

Na tym właśnie polega obowiązek informowania strony o możliwych przesłankach decyzji organu niekorzystnej dla strony. W takich projektach jak projekty budowalne poddane ocenie organu konserwatorskiego liczą się nawet najdrobniejsze szczegóły, które należy stronie wskazać. To od szczegółów zależy bardzo często wynik postępowania. Niedostrzeżenie lub zignorowanie przedstawionego obowiązku stanowi obecnie naruszenie prawa administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien ocenić w pierwszej kolejności interes prawny odwołującej się spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w W. i rozstrzygnąć, czy postępowanie odwoławcze może prowadzone, czy też powinno być umorzone. Jeśli organ uzna za zasadne prowadzenie postępowania w drugiej instancji, wówczas powinien je prowadzić z uwzględnieniem nie tylko reguł, ale i zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szerszym ujęciu w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Sztuki podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 79 a K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tego przepisu w postaci jego nadinterpretacji i uznanie, że niepoinformowanie o przesłankach, których niewypełnienie mogło prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ poinformowanie skarżącej mogło doprowadzić do korekty projektu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę nieruchomości położonej przy ulicy [...] nr [...], a w konsekwencji do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji; powyższe stanowi nadinterpretację przepisu art. 79a K.p.a., którego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami lub może dysponować takimi dowodami, na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, a nie umożliwienie skarżącej modyfikacji samego żądania; uchybienie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji;
2. 2. art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 12 oraz art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 poz. 2067 z późn. zm.) poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez podmiot, który nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 K.p.a., co jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i w wadliwie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;
3. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu przez organ administracji, kiedy to organ administracji słusznie ocenił, że na kanwie niniejszej sprawy przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania byłoby działaniem sprzecznym z celem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie; w sprawie nie było wątpliwości, co do tytułu prawnego skarżącej do nieruchomości przy ulicy [...] oraz nie było wątpliwości o jaką nieruchomość chodzi, wobec tego uzupełnianie braków formalnych wniosku przez organ pierwszej instancji byłoby sprzeczne z art. 138 § 2 K.p.a.;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 4 K.p.a. poprzez podniesienie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd, że organ odmówił wydania pozwolenia przez: "inne okoliczności, o których organ nie wspomniał w zaskarżonej decyzji" kiedy to organ I instancji w sposób prawidłowy podjął wszelkie niezbędne okoliczności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, w sposób zgodny ze specjalistyczną wiedzą ocenił zebrany materiał dowodowy, a przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia znalazły pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpatrzenia sprawy. Ponadto domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie z powodu braków formalnych uzasadnienia (brak sformułowania uzasadnienia konkretnych podstaw kasacyjnych) ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną wniosła także D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem, który nie zawiera stanowiska co do zarzutów podniesionych przez uczestnika w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostAdam przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji naruszył art. 79a KPA co miało istotny wpływ na wynik postępowania podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że takiego wpływu nie było.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł i jej uwzględnienie poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także skarga kasacyjna D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miały usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 12 oraz art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z treścią art. 127 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji przysługuje stronie postępowania. Wniesienie odwołania przez podmiot, który nie jest stroną postępowania powinno skutkować stwierdzeniem przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania (art. 134 K.p.a.). Niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego przez podmiot nieuprawniony.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczególnej definicji strony w sprawach dotyczących pozwolenia na podejmowanie robót budowlanych dotyczących obiektu zabytkowego.

Ustalenie, że wnoszący odwołanie jest stroną postępowania wymaga wskazania, że w związku z wydaniem pozwolenia podmiot ten nabędzie uprawnienie lub uprawnienie takie utraci bądź też, że nałożony zostanie na niego obowiązek lub zostanie on z takiego obowiązku zwolniony. Słusznie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie poczynił w tej kwestii ustaleń.

Wykazanie przez odwołującego się, że jest właścicielem nieruchomości samo w sobie nie jest wystarczające do przyjęcia, że przysługuje mu status strony postępowania.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że interes prawny ww. Spółki wynika z faktu, że nieruchomość tej Spółki oraz Spółki V. sp. z o.o. z siedzibą w W. znajduje się na terenie objętym jednym wpisem do rejestru zabytków oraz na terenie objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest twierdzeniem bezpodstawnym. Z faktów tych nie wynika, że na skutek realizacji planowanej inwestycji dojdzie do naruszenia interesu prawnego Spółki D. sp. z o.o. Wpis do rejestru zabytków oraz objęcie ochroną konserwatorską ma znaczenie dla oceny planowanej inwestycji pod kątem ochrony zabytków nie zaś dla oceny czy Spółce D. sp. z o.o. przysługuje status strony postępowania.

Twierdzenie skarżącego kasacyjnie Ministra, że interes prawny Spółki D. sp. z o.o. wynika z faktu, że budynek [...] wraz z budynkiem [...] w widoku na południową część Placu [...] zajmuje eksponowaną lokalizację", zaś realizacja inwestycji uniemożliwiałaby Spółce D. sp. z o.o. realizację nałożonych na nią przez ustawę o ochronie zabytków obowiązków albowiem nieruchomość Spółki przestałaby być dominantą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadne. Odnosząc się do tego argumentu ponownie stwierdzić należy, że czym innym jest ocena planowanej inwestycji pod kątem ochrony zabytków a czym innym ocena, czy odwołującemu się podmiotowi przysługuje status strony. Aby wykazać ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki należy wskazać przepis prawa, z którego wynikać będzie, że w związku z realizacją inwestycji na innej nieruchomości nie będzie można np. zlokalizować budynku lub wprawdzie można zlokalizować budynek ale tylko o określonych parametrach bądź też, że na tej nieruchomości nie będzie można prowadzić określonego rodzaju działalności.

Jeśli zaś w ocenie organu administracji ochrona zabytku wymaga, by nieruchomość Spółki D. sp. z o.o. pozostawała dominantą a na skutek realizacji planowanej inwestycji taki status by utraciła, to jest to podstawa do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę nie zaś do uznania, że Spółce D. sp. z o.o. przysługuje status strony postępowania. Ewentualna utrata przez nieruchomość Spółki D. sp. z o.o. statusu dominanty nie skutkuje bowiem tym, że Spółka nabędzie uprawnienie lub uprawnienie takie utraci bądź też, że nałożony zostanie na nią obowiązek lub zostanie ona z takiego obowiązku zwolniona.

Z wynikającego z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami obowiązku właściciela obiektu zabytkowego np. obiektu stanowiącego dominantę kompozycyjną, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie nie można wywodzić dla właściciela tego obiektu uprawnienia do żądania, by sąsiednie budynki nie mogły być nadbudowywane. Wynikający z tego przepisu obowiązek to co najwyżej zakaz prowadzenia przez właściciela obiektu zabytkowego stanowiącego dominantę kompozycyjną prac przy tym właśnie obiekcie, które skutkowały utratą przez ten obiekt statusu dominanty.

Podsumowując, stwierdzić należy, że słusznie Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie zbadał należycie, czy podmiotowi wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony postępowania i kwestia ta powinna zostać w pierwszej kolejności wyjaśniona w świetle kryteriów zawartych w art. 28 K.p.a.

Podkreślić należy, że osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań. Także organ administracji może zwrócić się do Prokuratora o przystąpienie do postępowania (art. 183 § 2 K.p.a.).

Zgodzić należy się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Minister nie naruszył art. 79a K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nie można od Ministra wymagać by wskazał stronie jakie wymogi strona powinna spełnić aby uzyskać pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy Minister stwierdził, że w jego ocenie z punktu widzenia ochrony zabytków niedopuszczalna jest nadbudowa budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w W. Z tego stanowiska wynika jednoznaczny wniosek, że w ocenie Ministra inwestor powinien przedstawić do akceptacji projekt budowlany, który nie obejmowałby nadbudowy budynku. Wymieniony w pkt 1 zarzut nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej albowiem nie zmienia to faktu, że Sąd I instancji słusznie wskazał na konieczność dokonania oceny, czy Spółce wnoszącej odwołanie przysługuje status strony postępowania.

Analogiczne ocenić należy zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 4 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji zarzucił Ministrowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a nie odnosząc się do zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji albowiem powyższy przepis odnosi się wyłącznie do wymogów jakie ma spełniać uzasadnienie wyroku sądu. Uzasadnienie wyroku ma zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia.

Sąd dla oceny legalności decyzji nie musiał odnosić się do zarzutów odwołania. Sąd mógł pominąć te zarzuty skoro oceniając decyzję pod kątem przepisów mających znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia uznał odnoszenie się do nich za niecelowe. Sąd wskazał istotne z punktu widzenia legalności decyzji podstawy prawne i na nich oparł rozstrzygnięcie wyroku. Nie musiał sięgać aż do zarzutów odwołania, które zresztą ocenił organ odwoławczy.

Z powodów wyżej wskazanych naruszenie przez Sąd art. 79a K.p.a. nie mogło stanowić o uchyleniu zaskarżonego wyroku bowiem o ile nie doszło do naruszenia tego przepisu przez organ, to okoliczność ta nie zmienia faktu, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia posiadania statusu strony przez D. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. jako wnoszącą odwołanie. Okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy może mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy bowiem postępowanie odwoławcze w razie uznania, że Spółka nie miała statusu strony zostanie umorzone a decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 23 października 2017 r. nr 2319 N/17, którą udzielono pozwolenia V. sp. z o.o. z siedzibą w W. na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...] w W. stanie się ostateczna.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.