Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 821/16 oddalił skargę P. J. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach (Kolegium) z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. znak [...] Wójt Gminy S. (organ I instancji) ustalił G. S. (inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji nowej zabudowy zagrodowej na działkach nr [...]3, [...]5, [...]1, [...]2, [...]4 i [...]6 położonych w obrębie A., gmina S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora, który to wniosek – wobec zgłaszanych przez skarżącego jako właściciela sąsiednich nieruchomości uwag i zastrzeżeń – był dwukrotnie uzupełniany (w pismach z dnia 26 kwietnia 2016 r., z dnia 30 maja 2016 r.). Uzupełnienia dotyczyły zobrazowania przekroju poszczególnych obiektów wraz z rzędnymi terenu inwestycyjnego i terenu sąsiednich działek nr [...]2 i nr [...]3 oraz w odniesieniu do rzędnej na wjeździe z drogi gminnej. Z dostarczonych dokumentów – jak wskazano – wynika, że inwestor planuje istotną zmianę ukształtowania terenu poprzez obniżenie wzniesienia znajdującego się na jego działkach, jednakże na granicy z działkami nr [...]3 i nr [...]12 nie zmienią się naturalne rzędne terenu.
Inwestor określił też sposób usuwania i zagospodarowania odpadów technologicznych, określił odległości w metrach: zasięgu oddziaływania odorów z odpadów technologicznych, zasięgu hałasu maszyn o wartości większej niż 45 dB; opisał jakie przewiduje środki ochrony otoczenia przed trwałym oddziaływaniem inwestycji; z wynikiem negatywnym rozważył możliwość lokalizacji inwestycji na innych gruntach. Sporządzono też analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji), w której wskazano, że lokalizacja inwestycji spełnia wymagania art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zamiar inwestora dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni większej niż średnia gospodarstwa w gminie, co uzasadnia odstąpienie od oceny zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
Przeanalizowano oddziaływanie planowanego obiektu i stwierdzono m.in., że: jego oddziaływanie mieści się w granicach nieruchomości, którą dysponuje inwestor; wskazany sposób gromadzenia, usuwania i zagospodarowania odpadów technologicznych jest zgodny z przepisami budowlanymi dotyczącymi wymaganych zabezpieczeń przed przenikaniem zanieczyszczeń do gruntu i wód gruntowych; zasięg oddziaływania odorów nie jest normowany prawem, a według oświadczenia inwestora będzie wynosił: od budynku obory - do 15 m, z płyty gnojowej - do 50 m; zasięg oddziaływania i czas trwania hałasu pochodzącego z maszyn rolniczych pozostaje w normach (poza granicami inwestycji nie będzie większy niż 45 dB); czas trwania hałasu – wyłącznie w porze dziennej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, który zakwestionował lokalizację inwestycji w odległości 25 m od granicy jego działki nr [...]7, na której znajduje się dom z funkcją agroturystyki i planowanego przetwórstwa rolno- spożywczego. W ocenie skarżącego, tak duża inwestycja będzie emitowała hałas dzienny i nocny (nocny odbiór mleka już zakłóca spokój sąsiadów). Jak wskazał skarżący, wielkość działek nr [...]5 i [...]3 o łącznej powierzchni 2,5680 ha, a także ich położenie geograficzne i wysokość n.p.m. uzasadniają zlokalizowanie inwestycji w innym miejscu nieruchomości inwestora. Nadto skarżący zgłosił zastrzeżenia dotyczące sposobu zagospodarowania powstałych w trakcie hodowli nawozów naturalnych (brak wystarczającego areału do zagospodarowania odpadów, wystarczających środków minimalizujących negatywny i niekontrolowany spływ nawozów na powierzchnie nieutwardzone).
Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Kolegium szczegółowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreśliło, że projekt decyzji został przygotowany po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki opracowane zostały w formie graficznej i tekstowej. Projekt uzyskał pozytywne i milczące uzgodnienia. Na dwukrotne wezwania organu, po zgłoszeniu zastrzeżeń przez właściciela sąsiednich nieruchomości, inwestor przedstawiał wyjaśnienia (w piśmie z dnia 25 maja 2016 r., do którego dołączył m.in. kopię mapy z wrysowaną izofoną poniżej 50 dB, graficzną prezentację planowanej inwestycji, mapę w skali 1:5000 z oznaczonym obszarem przeznaczonym pod jej lokalizację oraz w piśmie z dnia 25 lipca 2016 r.). Organ I instancji po uzyskanych wyjaśnieniach inwestora ponowił analizę funkcji, cech i zagospodarowania terenu, ponownie uzyskał pozytywne uzgodnienia właściwych organów.
Zdaniem Kolegium, wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Kolegium ustaliło, że inwestor planuje na działkach nr [...]3 i [...]5 w gminie S. budowę obory z wewnętrznym zbiornikiem na gnojowicę o poj. do 600 m3, zbiornika na ścieki sanitarne o poj. do 7 m3 oraz silosu na kiszonkę i płyty gnojowej o pow. 200 m2. Inwestycja powstałaby w ramach zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, którego łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, co uzasadnia zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i ocenę inwestycji wyłącznie w kontekście przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 tej ustawy. W tym zakresie ustalono, że: działki inwestycyjne nr [...]3 i [...]5 posiadają dostęp do drogi publicznej (droga gminna na działkach nr [...]1 i [...]4), inwestor przedstawił dokumenty potwierdzające możliwość budowy przyłączy zapewniających obsługę w media i odprowadzanie nieczystości; nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne; uzyskano stosowne uzgodnienia.
Kolegium wskazało, że spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., przy zaistnieniu przesłanki z art. 61 ust. 4 - wyklucza wydanie decyzji negatywnej, bowiem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Wyjaśniło też, że parametry inwestycji nie pozwalają przyjąć, iż jej oddziaływanie będzie się zamykało w granicach działek inwestycyjnych (jak ustalił organ I instancji), jednakże to błędne ustalenie nie eliminuje wydanej przez organ I instancji decyzji. Przyznał on bowiem przymiot strony nie tylko inwestorowi, ale też właścicielom działek sąsiednich (nr [...]8 W. O. i nr [...]7 - skarżącemu). Ustosunkowując się do treści odwołania Kolegium wskazało, że z uwagi na regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione.
Natomiast kwestia dostępu światła słonecznego do budynków odwołującego się i ewentualnego naruszenia stosunków wodnych mogą być przedmiotem innych postępowań (o wydanie pozwolenia na budowę, o naruszenie stosunków wodnych). Z uwagi na charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy brak też było podstaw do rozważania innej lokalizacji inwestycji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego skarżący, podnosząc zarzuty związane z uciążliwością planowanej przez inwestora zabudowy dla terenu jego działki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej. Charakter decyzji o warunkach zabudowy jak też charakter planowanej zabudowy mają istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać ją przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, jeśli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie inwestycji, inwestor otrzymuje pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Sąd I instancji wskazał, że charakter planowanej zabudowy – jak zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji (zabudowa zagrodowa w prowadzonym przez inwestora gospodarstwie rolnym) ma istotne znaczenie dla zakresu postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej (o ustalenie warunków zabudowy), co wynika wprost z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podstawę prawną orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten stanowi zatem o swoistym uprzywilejowaniu zabudowy zagrodowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, polegającym na odstąpieniu od koniecznego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" w zależności od wielkości gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową. Zdaniem Sądu I instancji bezspornie inwestor spełnił warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jak ustaliły organy, inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 26,6987 ha (w tym powierzchnia użytków rolnych 22,8951 ha), podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. wynosi 13,52 ha. Planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą.
Posiadając ponad 20 ha użytków rolnych inwestor planuje budowę budynku inwentarskiego, zbiorników na nieczystości, przyłączy oraz urządzeń technologicznych służących prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Planowana zabudowa spełnia także wymagania zabudowy zagrodowej. Co prawda przepisy u.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia, jednak w judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Jak podkreśla się, brak jest podstaw do formułowania wymagania, aby zabudowa zagrodowa w ramach gospodarstwa rolnego musiała znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze.
Zdaniem Sądu I instancji, te przesłanki zostały w sprawie niniejszej spełnione. Inwestor jest właścicielem działek rolnych wskazanych we wniosku (nr [...]3, [...]5, [...]1, [...]4, [...]2; lokalizację inwestycji wskazał na działkach nr [...]3 i [...]5) oraz posiada budynek mieszkalny usytuowany po wschodniej stronie drogi gminnej (na działce nr [...]2) w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Istnieje zatem funkcjonalne połączenie obiektów mieszkalnych i gospodarskich w ramach zabudowy zagrodowej, projektowana inwestycja wpisuje się funkcjonalnie w prowadzone gospodarstwo rolne, będzie związana z jego obsługą, a to stanowi podstawę zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Konsekwencją powyższego ustalenia była zbędność dokonywania analizy nowej zabudowy jako kontynuacji parametrów, wskaźników i funkcji zabudowy sąsiedniej (na obszarze analizowanym). Taka analiza została co prawda przeprowadzona w sprawie niniejszej, jednakże nie mogła wywołać skutku w postaci związania jej wnioskami organu ustalającego warunki zabudowy dla zamierzonej przez inwestora zabudowy zagrodowej.
W sprawie niniejszej ocenie podlegało wyłącznie spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 4 u.p.z.p. tj. istnienia drogi publicznej, uzbrojenia terenu, konieczności uzyskania zgody na przekształcenie gruntów, a w szczególności zgodności charakterystyki inwestycji z przepisami odrębnymi. Wszystkie te elementy ustalono pozytywnie, a ustalenie to zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu I instancji spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Grunty inwestora posiadają bezpośredni dostęp do drogi gminnej nr [...], bowiem droga biegnie przez te grunty. Nie ma znaczenia fakt, że stan prawny tej drogi nie został uregulowany, a postępowanie w tym zakresie jeszcze się toczy. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. chodzi o dostęp prawnie zagwarantowany niezależnie od tego, którędy dokładnie droga będzie biegła, jeśli bezspornie będzie to miało miejsce bezpośrednio przy gruntach inwestora. Tej zaś okoliczności w sprawie nie podważono, w tym nie uczynił tego skarżący.
Spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Inwestor przedstawił jako załączniki do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dwa oświadczenia przedsiębiorców dystrybucyjnych oraz umowę o zapewnieniu dostaw mediów i odbiorze nieczystości jak też o możliwości wykonania niezbędnej infrastruktury technicznej (pismo z dnia 1 marca 2016 r. właściciela przedsiębiorstwa hydrauliczno - budowlanego, umowa nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. na odbiór nieczystości, oświadczenie przedstawiciela przedsiębiorstwa energetycznego z dnia 3 marca 2016 r.).
Inwestycja nie zmienia również rolnego przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), bowiem pozostaną jako rolne zabudowane. Nadto, projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty S. w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r.).
Sąd I instancji wskazał, że organ przeanalizował również charakterystykę i parametry inwestycji w zakresie spełnienia warunków wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Wyprowadzone wnioski nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Ustalono: brak na spornym terenie ochrony przyrodniczej, uzdrowiskowej czy konserwatorskiej; brak ochrony związanej z terenami górniczymi; brak melioracji wodnych (milczące uzgodnienie uzyskano w tej kwestii od Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych).
Nadto, jak wskazano, inwestycja nie narusza przepisów o drogach publicznych, nie występują na spornym terenie ponadlokalne zamierzenia planistyczne oraz nie wymaga ona innych uzgodnień. Ustalono, że budowa budynku obory o planowanej obsadzie wraz z niezbędną infrastrukturą nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.).
Sąd I instancji zgodził się również z oceną Kolegium o błędnym ustaleniu przez organ I instancji, iż oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach obszaru inwestycji. Niewątpliwie wielkość planowanej obsady i rozmiar budynku wskazują na prawdopodobieństwo oddziaływania inwestycji poza granicami terenu inwestycyjnego głównie z uwagi na zasięg substancji odorowych. Wiąże się to z koniecznością ochrony interesów podmiotów posiadających nieruchomości w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są bowiem nie tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, ale też ci, których nieruchomości są położone dalej ale na które ta inwestycja będzie oddziaływać (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 892/15, CBOSA). Błędne ustalenie organu I instancji odnośnie do zakresu oddziaływania inwestycji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem prawidłowo stronami postępowania w sprawie niniejszej uczyniono oprócz inwestora także właścicieli sąsiednich w stosunku do inwestycji nieruchomości, w tym skarżącego.
Ocenie organów orzekających podlegał zatem ich interes prawny, którego naruszenia nie stwierdzono, a wniosek ten wyprowadzono po analizie dokumentów przedstawionych przez inwestora, wyjaśnień i uzupełnień wniosku (w zakresie wskazania parametrów hałasu, zasięgu substancji odorowych, rzędnych terenu). Odnośnie do ustaleń sformułowanych wobec inwestycji zwłaszcza przez organ I instancji, a dotyczących zachowania konkretnych odległości od terenów sąsiednich i obiektów na nich (tj. zgodnie z rozporządzeniami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane) Sąd I instancji wskazał, że szczegółowe rozwiązania związane z realizacją planowanej inwestycji zgodnie z przepisami prawa budowlanego mogą być i będą przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy nieuprawnione jest precyzowanie takich wymagań.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące zgodności realizacji inwestycji z warunkami techniczno-budowlanymi nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej dokonano pomiarów i ustaleń odległości planowanej inwestycji w stosunku do granicy i budynku mieszkalnego skarżącego, ale uczyniono to z uwagi na podnoszone przez niego zarzuty, w ramach analizy ochrony jego interesu prawnego.
Sąd zauważył, że organy starały się bardzo gruntownie wyjaśnić podnoszone przez uczestnika postępowania okoliczności, w tym poprzez nakładanie obowiązku doprecyzowania wniosku przez inwestora. W uzyskiwaniu wyczerpującego materiału dowodowego inwestor aktywnie współpracował z organem pierwszej instancji i dwukrotnie uzupełniał wniosek o dokumenty wskazywane w poszczególnych wezwaniach (pismo inwestora z dnia 25 kwietnia 2016 r. precyzujące warunki inwestycji w zakresie: zagospodarowywania nieczystości zwierzęcych, odpadów technologicznych, wskazania zasięgu odoru i hałasu, jak też rozważające możliwość realizacji inwestycji na innym terenie; w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. wyjaśniono dodatkowo kwestie w zakresie: ochrony zbiorników wodnych, gromadzenia wód opadowych, zabezpieczenia gruntu przed nasiąkaniem nieczystościami).
Nadto, inwestor przedstawił w jaki sposób (na jakim poziomie zgodnie z rzędnymi terenu) inwestycja zostanie usytuowana, co uczynił również na wezwanie organu. Z wyjaśnień wynika, że mimo zmiany rzędnych terenu inwestycyjnego, zmiany te nie obejmą obszaru bezpośrednio graniczącego z działką skarżącego. Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi. Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie wystąpiły przesłanki negatywne jej wydania (jak w sprawie niniejszej), organ nie mógł odmówić ustalenia tych warunków. Przede wszystkim argument o zamiarach inwestycyjnych skarżącego pozostawał bezskuteczny wobec braku podstaw do oceny inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa obejmującej także kontynuację funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Nawet zatem jeśli skarżący wybudowałby budynek już funkcjonujący jako agroturystyka – brak obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa nie stałby na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Po wtóre, nadal w polskim porządku prawnym brak jest przepisów regulujących konieczność zachowania określonych norm zapachowych. Po trzecie, inwestor wyjaśnił, że zasięg zwiększonego hałasu nie będzie przekraczał 45 dB w porze dziennej. Skarżący powyższych oświadczeń dotyczących zasięgu zapachu i hałasu skutecznie nie podważył.
Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie mógł zostać zaskoczony planowanym sposobem zagospodarowania nieruchomości przez inwestora. Na etapie bowiem planowania budowy budynku mieszkalnego przez skarżącego (z przeznaczeniem pod agroturystykę) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wówczas z wniosku skarżącego właściciele działek sąsiednich, w tym obecny inwestor, w dniu 21 grudnia 2012 r. złożyli oświadczenie o następującej treści: "Ja niżej podpisany oświadczam, iż na działce [...]3 oraz [...]5 mam w planie zabudowę obory, zbiornika na gnojówkę i płytę obornikową. Proszę wziąć to pod uwagę". Oświadczenie zostało podpisane przez H. S., J. S. i G. S. Skarżący zatem musiał się liczyć z przyszłą realizacją tych zamierzeń. Także, odnośnie do twierdzenia, że budynki inwentarskie dotychczas były usytuowane po stronie wschodniej drogi a mieszkalne po zachodniej, co zakłóciła sporna inwestycja i co ją dyskwalifikuje, Sąd I instancji zauważył, że po stronie zachodniej (jak wynika z mapy geodezyjnej) jest usytuowany jedynie budynek mieszkalny skarżącego (nowy), a po stronie wschodniej istnieje zabudowa zagrodowa składająca się zarówno z budynków mieszkalnych jak i gospodarczych.
Nie jest istotna w sprawie lokalizacja poszczególnych budynków względem drogi, natomiast istotna pozostaje ewentualna możliwość ich wzajemnego negatywnego oddziaływania. Bezsprzecznie także budynki gospodarcze skarżącego nie są obojętne dla funkcjonowania agroturystyki.
Dlatego tez w ocenie Sądu I instancji, brak jest prawnych podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności, art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż pod pojęciem "zabudowa zagrodowa" wystarcza posiadanie budynku mieszkalnego w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, funkcjonalne wpisanie się projektowanej inwestycji w prowadzone gospodarstwo rolne i jej związek z obsługą takiego gospodarstwa;
- 2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji faktycznej, gdy zastosowanie winien mieć art. 61 ust. 1 pkt 1) w/w ustawy;
- 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) u.p.z.p. poprzez uznanie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego i teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu (niezależnie od granic skargi kasacyjnej) nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.
W przedmiotowej sprawie kasant, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji zasadności powyższych zarzutów doszedł do przekonania, że są one pozbawione uzasadnionych podstaw.
Po pierwsze, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie zabudowy zagrodowej obejmuje także planowane budynki gospodarcze, które mają zostać zlokalizowane na innej działce niż już istniejący budynek mieszkalny rolnika, a zatem nowa zabudowa zagrodowa nie musi mieścić się w "granicach jednego podwórza".
Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że jedynie prawidłową jest taka wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą warunkiem uznania danej zabudowy za zabudowę zagrodową jest jej lokalizacja w granicach jednej działki (tzw. działki siedliskowej), w ramach której w obrębie "jednego podwórza" funkcjonują zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym, służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak restryktywnej interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej na tle art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Należy przyjąć, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu powyższego przepisu stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II OSK 672/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 143/14). Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem "zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza" (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263).
Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. O zabudowie zagrodowej możemy zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej w ramach tego samego gospodarstwa rolnego muszą koniecznie mieścić się granicach jednej działki. Nieodzownym warunkiem powstania zabudowy zagrodowej jest natomiast realizacja co najmniej jednego budynku mieszkalnego ("w ramach jednego podwórza"), który będzie powiązany funkcjonalnie z innymi budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi (także zlokalizowanymi na innych działkach), przeznaczonymi do prowadzenia działalności rolniczej w ramach jednego gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. także § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).
Po drugie, nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie na tle stanu faktycznego sprawy.
W świetle przedstawionej wyżej wersji wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. niewątpliwie prawidłowa jest subsumpcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę tego przepisu. Z akt sprawy wynika, że objęte wnioskiem inwestora działki nr [...]3, [...]5, [...]1, [...]2, [...]4 i [...]6 wchodzą zasadniczo w skład jego gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia wynosi 26,6987 ha. Działki nr [...]5 i [...]3 są zagospodarowane rolniczo, natomiast na działce nr [...]2 znajduje się budynek mieszkalny inwestora. Budynki mieszkalne znajdują się również na działkach nr [...]9 i [...]0, które nie były w przedmiotowej sprawie objęte wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W sprawie wykazano, że planowane budynki inwentarskie, budowle rolnicze, urządzenia budowlane i technologiczne mają bezpośredni związek z prowadzoną działalnością rolniczą oraz funkcjonalnie wpisują się w zakres tej działalności prowadzonej w ramach jednego gospodarstwa rolnego.
Fakt wybudowania trzech budynków mieszkalnych w granicach rozproszonych działek istniejącego gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 26 ha nie stoi na przeszkodzie uznaniu planowanej inwestycji za kontynuację realizacji zabudowy zagrodowej. Zabudowa ta została bowiem powiązana z budynkiem mieszkalnym (zagrodowym) zlokalizowanym na działce nr [...]2, która jest objęta wnioskiem inwestycyjnym. Tym samym należy uznać, że planowana inwestycja stanowi część tzw. zabudowy zagrodowej (jako budynek inwentarski i urządzenia budowlano-technologiczne powiązane z już istniejącym budynkiem mieszkalnym i działkami użytkowanymi rolniczo).
Po trzecie, oddaleniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) u.p.z.p. "przez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego i teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej".
Niezależnie od wadliwego określenia formy naruszenia prawa materialnego (autor skargi kasacyjnej kwestionuje sposób zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2) i 3) u.p.z.p., a nie ich błędną wykładnię), należy stwierdzić, że w świetle niepodważonego stanu faktycznego sprawy prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że planowane uzbrojenie terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Potwierdzają to jednoznacznie przedłożone przez inwestora dokumenty (w tym oświadczenia z dnia 3 marca 2016 r. właściwych dostawców energii elektrycznej, usług wodociągowych, kanalizacyjnych, odpadowych). Nie budzi również wątpliwości prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).
Jak wynika z akt sprawy, okoliczność, że droga gminna nr [...] ma nieuregulowany stan prawny, przebiegając przez działkę inwestora, nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że działki inwestycyjne graniczące bezpośrednio z powyższą drogą mają zapewniony prawnie i faktycznie dostęp do drogi publicznej. Powstanie ewentualnego sporu granicznego pomiędzy inwestorem a gminą może jedynie doprowadzić do przesunięcia granicy pomiędzy działkami, nie pozbawiając inwestora dostępu do drogi publicznej.
Mając na względzie powyższe argumenty i uwagi, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.