Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie m. in. działki nr [...] położonej w obrębie Jastarnia. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu w związku ze skargą skarżącego, będącego spadkobiercą W. i H.B. Zdaniem skarżącego do wymienionej działki nie miał zastosowania art. 14 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), bowiem w tym czasie właścicielem – wieczystym użytkownikiem działki był następca prawny W. i He.B. – E.B.
Minister Środowiska wskazał, że wyłączenia z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazania pod zarząd Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie dokonano na podstawie art. 7 i art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Organ wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 14 ust. 1 pkt d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że poszczególne obszary mogą być – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego – wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej. Organ nadzoru stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że działka nr [...] położona w obrębie Jastarnia w dacie wydania decyzji przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że 4 lipca 1935 r. pomiędzy Spółką Akcyjną pod firmą "Jurata" Uzdrowisko na Półwyspie Helskim, a H. i W.B. zawarto umowę, z której wynika, że Spółka Akcyjna "Jurata" (będąca na mocy umowy z Dyrekcją Lasów Państwowych w Toruniu zawartej 22 lutego 1928 r. dzierżawcą terenów państwowych na Półwyspie Hel), odstąpiła prawo długoletniej dzierżawy H. i W.B. Natomiast z pisma "Jurata" S.A. z 2 stycznia 1936 r. skierowanego do W.B. wynika, że to Dyrekcja Lasów Państwowych w Toruniu zezwoliła na przelanie na W.B. praw długoletniej dzierżawy z tytułu umowy zawartej 4 lipca 1935 r. Organ stwierdził, że działka wchodziła wówczas w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Jednocześnie podkreślił, że na podstawie wykazu zmian gruntowych, który przyjęto do ewidencji 2 maja 1973 r. w rubryce oznaczającej stan dotychczasowy wpisano Skarb Państwa Polskiego – Okręg Zarządu Lasów Państwowych, zaś E.B. wpisano jako władającego. W rubryce dotyczącej stanu nowego wpisano Skarb Państwa Polskiego, a jako władającego wpisano: E.B., Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie.
Minister Środowiska stwierdził, że działka nr [...] do czasu przekazania jej w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej, była nieprzerwanie częścią państwowego gospodarstwa leśnego. Znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów sporządzony 17 czerwca 1965 r. wskazuje, że działka była zakwalifikowana jako las. Zdaniem Ministra Środowiska, zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 14 ust. 1 pkt d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, uprawniające do wyłączenia obszarów leśnych z państwowego gospodarstwa leśnego. Zdaniem organu, oznacza to że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. nie naruszyła w stopniu rażącym prawa, a zatem brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2013 r.
Odnosząc się do argumentów skarżącego wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta, została ona bowiem założona dopiero 28 listopada 1972 r. Nie można zatem mówić o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ podkreślił również, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy skarżący był właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Juracie. Nie wykazał on również przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a jak sam wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero ma zamiar wystąpić z takim żądaniem w trybie art. 209 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782).
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności przekazała w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej nieruchomość leśną o powierzchni 1,89 ha, położoną w Nadleśnictwie Darżlubie z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie. Granice przekazanej nieruchomości oznaczone zostały w załączniku graficznym do decyzji stanowiącym szkic sytuacyjny sporządzonym w skali 1:1000. Jednocześnie w decyzji tej organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze. Podstawą decyzji był art. 7 i 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, a także art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 22 ustawy o ochronie użytków rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.
W ocenie Sądu I instancji, przeznaczenie nieruchomości pod Profilaktyczny Dom Zdrowia było uzasadnione interesem publicznym. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 lit. d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, poszczególne obszary leśne mogły być wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej oraz zakładów społecznych służby zdrowia, społeczno – opiekuńczych, jak również stałych urządzeń wypoczynkowych i sportowych. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie zatem zauważył Minister Środowiska, że zgodnie z cytowanym przepisem, wyłączeniu i następnie przekazaniu w zarząd innych ministrów mogły podlegać tylko obszary leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego.
W ocenie Sądu I instancji, dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że nieruchomość stanowiła państwowe gospodarstwo leśne pozostające w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w zarządzie Nadleśnictwa Darżlubie, które następnie zostało przyłączone do Nadleśnictwa Wejherowo.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 2 pkt 6 i 9 w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 instrukcji Ministra Rolnictwa z 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. 1955, Nr 38, poz. 379) oraz § 12 pkt w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 w związku z § 21 pkt 5 i 12 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969, Nr 11, poz.
- przez uznanie, że oznaczenie "Bp - Ls VI" oznacza las.
Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiający się w tym, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę uwzględnił materiał dowodowy odnoszący się ściśle do zarzutów i wniosków ze złożonej skargi pomijając pozostałą część materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy, który nie odnosił się bezpośrednio do zarzutów, a mających kluczowe znaczenie dla sprawy.
Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało więc ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, a więc czy decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak podniesiony, w szczególności nie został powiązany z pozostałym zarzutami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika z powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia § 8 ust. 2 pkt 6 i 9 w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 instrukcji Ministra Rolnictwa z 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów oraz § 12 pkt w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 w związku z § 21 pkt 5 i 12 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Pierwszy z powołanych aktów prawnych był aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów państwowych i nie był aktem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej dotyczyły kwestii związanych z ewidencją gruntów. Przepisy te mają charakter jedynie ewidencyjny, nie tworzą nowego stanu prawnego, a w szczególności nie rozstrzygają o prawie własności. Nie sposób również na podstawie tych przepisów rozstrzygnąć, że działki będące przedmiotem postępowania były zagospodarowane i wykorzystywane inaczej niż to wynikało z rzeczywistego stanu na gruncie.
Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy przede wszystkim błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Również wskazane powyżej zarzuty naruszenia przepisów instrukcji i zarządzenia zostały oparte na argumentacji opartej wyłącznie na argumentach dotyczących błędów w ustaleniu stanu faktycznego. Stąd też rozpoznaniu podlegać muszą przede wszystkim zarzuty procesowe dotyczące art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 1 § 2 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu prawnego ustalonego przez organy do jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że nieruchomość stanowiła państwowe gospodarstwo leśne pozostające w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w zarządzie Nadleśnictwa Darżlubie, które następnie zostało przyłączone do Nadleśnictwa Wejherowo. Żaden z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie dowodził, że jego poprzednicy prawni byli właścicielami spornego gruntu, a jedynie, że został im on oddany w długoletnią dzierżawę. Długoletnia dzierżawa nie jest niewątpliwie tożsama z prawem własności. Jednocześnie oddanie działki w długoletnią dzierżawę nie powoduje, że dany grunt przestaje być państwowym gospodarstwem leśnym. Natomiast przesłanką negatywną wyłączenie działki z państwowego gospodarstwa leśnego na podstawie art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (którego naruszenia skarżący nie zarzucił w skardze kasacyjnej) nie jest oddanie tej działki w długoletnią dzierżawę. Zastosowanie art. 14 cytowanej ustawy, a w tym przypadku art. 14 ust. 1 lit. d) było natomiast uzależnione od przekazania danego obszaru państwowego gospodarstwa leśnego na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej oraz zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego. Te przesłanki zostały w sprawie spełnione.
Możliwości zastosowania art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym nie sprzeciwiało się również wskazywane przez skarżącego w skardze kasacyjnej budowlane przeznaczenie czy zagospodarowanie działki. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe gospodarstwo leśne stanowiły nie tylko państwowe lasy i grunty leśne, ale również związane z nimi gospodarczo grunty nieleśne, jak również nieruchomości i ruchomości służące do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowle, urządzenia techniczne, transportowe, komunikacyjne itp.), a nawet zakłady przemysłu leśnego. Powołane przez skarżącego kwestie związane z budowlanym przeznaczeniem działki nie oznaczały więc "automatycznie" wyłączenia danego gruntu z państwowego gospodarstwa leśnego. Po pierwsze, w skład tego rodzaju nieruchomości mogły wchodzić określone budowle, a po drugie, ewentualne, przyszłe przeznaczenie gruntu pod zabudowę nie oznaczało, że w dacie wyłączenia obszaru na podstawie art. 14 ust. 1 lit. d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, grunt nie wchodził w skład takiego gospodarstwa leśnego.
Również argumenty dotyczące księgi wieczystej dla spornej działki nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji zaakceptował ustalenie organów, że w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1972 r. dla działki nie była prowadzona księga wieczysta. Ustalenia tego nie można podważyć, tak jak tego oczekuje skarżący, na podstawie opinii dodatkowej z 1973 r., która odwołuje się do mapy katastralnej z 21 maja 1973 r., a więc na podstawie dokumentów sporządzonych przeszło rok po wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.