Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 804/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarejestrowania pobytu obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący przebieg postępowania.
W dniu 27 czerwca 2012 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek P. B. o zarejestrowanie jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej – R. Wnioskodawca we wniosku podał m. in., że urodził się w N. w L. w dniu [...] marca 1944 r., posiada numer PESEL oraz ważny paszport [...], załączając wyciąg z [...] paszportu wydanego wnioskodawcy, potwierdzenie zameldowania na pobyt stały w K. i zaświadczenie o zatrudnieniu w uczelni wyższej w K. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie z wniosku P. B. z uwagi na posiadanie przez niego obywatelstwa polskiego.
Decyzją z [...] lutego 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania wnioskującego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że:
- 1. wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie nabyte poprzez urodzenie (art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim; Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.), za czym przemawia materiał znajdujący się w aktach sprawy, a to:
- a) nadanie wnioskodawcy numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, zwanej dalej "numerem PESEL",
- b) potwierdzenie zameldowania na pobyt stały, z którego wynika, że [...] marca 1944 r. wnioskodawca urodził się w W.,
- c) wydanie wnioskodawcy dowodu osobistego nr [...] oraz polskiego dokumentu podróży nr [...] (z terminem ważności do [...] sierpnia 2015 r.),
- d) informacja Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 11 lipca 2012 r., że wnioskodawca nie figuruje w prowadzonym przez Wojewodę Śląskiego rejestrze utrat obywatelstwa polskiego, co w świetle art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.), co przesądza o tym, że nie zrzekł się obywatelstwa polskiego;
- 2. posiadanie obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę uniemożliwia traktowanie go przez Rzeczpospolitą Polską jako cudzoziemca, nawet jeśli posiada obywatelstwo innego państwa;
- 3. zgodnie z art. 73 § 1 i § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", strona ma prawo wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich kopii i odpisów jedynie w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W związku z tym oraz biorąc pod uwagę okoliczność niepodejmowania przez organ odwoławczy działań nieznanych stronie uznano za zasadne odstąpienie od realizacji obowiązku określonego w art. 10 K.p.a.
W skardze na decyzję organu odwoławczego P. B. wskazał, że:
- 1. materiał dowodowy został zgromadzony w stopniu niewystarczającym, ponieważ:
- a) nie wykazano posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego, a wobec skarżącego nie ma zastosowania art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, gdyż w dniu jego urodzin jego ojciec posiadał obywatelstwo [...], stąd skarżący nabył obywatelstwo [...],
- b) nie uzasadniono przyczyny przyjęcia tożsamości P. B. i P. B., w związku z czym argumenty o nadaniu numeru PESEL, wydaniu dowodu osobistego i polskiego dokumentu podróży nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia,
- c) w dniu [...] marca 1944 r. P. B. nie mógł być zameldowany przy ul. C., ponieważ w dniu tym ulica o takiej nazwie nie istniała;
- 2. organ pierwszej instancji nie poinformował go o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 73 K.p.a., a organ odwoławczy bezpodstawnie odstąpił od realizacji obowiązku określonego w art. 10 K.p.a., gdyż nie wystąpiły okoliczności z art. 10 §2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2013 r. oddalił skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2013 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarejestrowania pobytu obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Sąd pierwszej instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1043, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wjeździe", wskazując, że zgodnie z art. 20 ustawy, jeżeli pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej trwa przez okres dłuższy niż 3 miesiące, obywatel UE jest obowiązany zarejestrować swój pobyt. Zaznaczył, że stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy o wjeździe użyte w niej określenie "obywatel UE" oznacza m.in. cudzoziemca obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, a cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego (art. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, ze zm.).
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wywodził, że rejestracja pobytu w trybie art. 20 ustawy o wjeździe jest możliwa jedynie wtedy, gdy wnioskodawca nie posiada obywatelstwa polskiego, a organy zasadnie uznały, że skarżący posiada obywatelstwo polskie, choć nie wszystkie argumenty wywiedzione przez organy przemawiają za jego posiadaniem.
Zdaniem Sądu na posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego wskazują poniższe okoliczności:
- 1. wydanie skarżącemu polskiego dokumentu podróży (paszportu) nr [...] z terminem ważności od [...] sierpnia 2005 r. do [...] sierpnia 2015 r.
Zgodnie z art. 1 i art. 3 obowiązującej w dniu 29 sierpnia 2005 r. ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5, ze zm.), jak i w świetle obowiązującego obecnie art. 3 zdanie pierwsze i art. 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 268), paszport poświadcza obywatelstwo polskie, a prawo do jego otrzymania ma każdy obywatel polski.
W ocenie Sadu pierwszej instancji istotnymi dowodami są:
- a) wyciąg z centralnej ewidencji dokumentów paszportowych (k. 10 akt adm.) prowadzonej w systemie teleinformatycznego zbioru danych o osobie i posiadanych przez nią dokumentach paszportowych (art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych; Dz. U. z 2013 r., poz. 268) oraz
- b) oświadczenie skarżącego o jego posiadaniu złożone na rozprawie 6 września 2013 r. (k. 43);
- 2. wydanie skarżącemu [...] września 1962 r. (k.
- 42) dowodu osobistego nr [...].
Następnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 1 obowiązującego w dniu wydania dowodu osobistego dekretu z dnia 22 października 1951 r. o dowodach osobistych (Dz. U. z 1962 r. Nr 2, poz.
5) każdy obywatel polski zamieszkały w kraju jest obowiązany od ukończenia 18 roku życia posiadać dowód osobisty. Z kolei, stosownie do art. 4 powyższego dekretu osoby, których obywatelstwo polskie nie zostało stwierdzone w sposób niewątpliwy, otrzymują w miejsce dowodu osobistego tymczasowe zaświadczenie tożsamości. Skoro więc wydano wówczas skarżącemu dowód osobisty, to przyjęto, iż posiada on obywatelstwo polskie. Skarżący wówczas nie negował tej okoliczności, w przeciwnym razie otrzymałby tymczasowe zaświadczenie tożsamości. Brak jest zaś dowodów wskazujących na utratę przez skarżącego obywatelstwa polskiego (informacja Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 11 lipca 2012 r., że wnioskodawca nie figuruje w prowadzonym przez Wojewodę Śląskiego rejestrze utrat obywatelstwa polskiego).
Dowodem na wydanie skarżącego dowodu osobistego jest:
- a) kopia 1 i 2 strony dowodu osobistego złożona przez skarżącego do akt na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. oraz
- b) oświadczenie skarżącego o jego posiadaniu złożone na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. (k. 43).
Wydany na podstawie powyższego dekretu dowód osobisty od dnia 1 lipca 1984 r. - zgodnie ze znowelizowanym art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ewidencji ludności" - był dokumentem poświadczającym obywatelstwo polskie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było jednak podstaw, aby - jak to uczynił organ - stwierdzić na jakiej podstawie skarżący nabył obywatelstwo polskie, a w szczególności, że zostało ono przez niego nabyte przez urodzenie w trybie art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.) już choćby z tego powodu, że w chwili urodzenia się skarżącego w dniu [...] marca 1944 r. ustawa powyższa nie obowiązywała, a ponadto brak jest - poza oświadczeniem skarżącego - wiarygodnych informacji o obywatelstwie jego rodziców.
Nie miał zaś racji organ stwierdzając, że za posiadaniem przez skarżącego obywatelstwa polskiego przemawia:
- 1. nadanie mu numeru PESEL, gdyż zgodnie z ustawą o ewidencji ludności może on być nadany osobie nie posiadającej obywatelstwa polskiego - cudzoziemcowi (art. 31 a ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o ewidencji ludności);
- 2. poświadczenie zameldowania na pobyt stały, z którego wynika, że w dniu [...] marca 1944 r. wnioskodawca urodził się w W. i został zameldowany w tej miejscowości przy ul. C. Nie ma bowiem przepisów wskazujących na to, że nie można było zameldować osoby nie posiadającej obywatelstwa polskiego.
Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez P. B. sformułowano zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, w związku z postanowieniami art. 6 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), oraz art. 47 Karty Praw podstawowych UE, uzasadniony brakiem analizy statusu skarżącego kasacyjnie i jego rodziców w aspekcie nabycia obywatelstwa polskiego w wyniku urodzenia się skarżącego na terenie [...] w 1944 r.
Podniesiono ponadto, że doszło do naruszenia art. 80 K.p.a., ze względu na nieodniesienie się przez organ do całokształtu materiału dowodowego sprawy.
Sformułowano ponadto zarzut naruszenia art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, określanej dalej jako P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności na podstawie których wydano skarżącemu dowód osobisty, paszport oraz Pesel, pomimo podnoszonych tak w trakcie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego okoliczności wskazujących co najmniej na wątpliwości w zakresie podstaw wydania przez organy tych dokumentów oraz numeru. Skarżący kasacyjnie wywodził, że organ powinien zbadać dokumenty źródłowe, wskazujące na posiadane przez skarżącego kasacyjnie dokumenty.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczności oraz przepisy przywołane w zaskarżonym wyroku nie budzą żadnych wątpliwości, jednakże w zaistniałym stanie faktycznym nie mogą potwierdzać zasadności stanowiska organu w zakresie umorzenia postępowania. Skarżący wskazał przy tym, że dowód osobisty, jak i paszport są dokumentami poświadczającymi obywatelstwo, ale go nie przyznają, Wywodził, że należało zbadać wszystkie materiały źródłowe mogące usunąć wątpliwości. Skoro zatem rodzice Skarżącego mieli obywatelstwo [...] to Skarżący nie może być obywatelem polski, mimo że tak jak matka przebywał na terytorium Polski od zakończenia II wojny światowej. W postępowaniu administracyjnym nie wykazano, żeby matka Skarżącego lub Skarżący mieli nadane obywatelstwo polskie, bo obywatelstwa [...] zostali pozbawieni.
Podsumowując Skarżący zarzucił, iż organy nie zbadały wszystkich okoliczności podnoszonych przez niego w trakcie postępowania. Brak staranności przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego stanowi o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP oraz zasady budowania zaufania do organów państwa. Tym samym Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na ustaleniach organów, nie badając wszystkich okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne było przesądzenie czy ubiegający się o rejestrację pobytu jest obywatelem polskim. Jeżeli wnioskujący jest cudzoziemcem, to jedynie wówczas wniosek jest skuteczny, natomiast posiadanie obywatelstwa polskiego stanowi negatywną przesłankę do zarejestrowania przez obywatela UE pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Obywatelstwo polskie wyłącza bowiem określony w art. 20 ustawy obowiązek dokonania rejestracji, jeżeli trwa on przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Postępowanie administracyjne organu w tej sprawie kierunkuje jego zakres przedmiotowy, jakim jest rejestracja pobytu, co nie jest tożsame z innymi postępowaniami np. w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, czy utraty obywatelstwa. Odmienność i rozdzielność przedmiotów tych postępowań, przy jednoczesnym przypisaniu właściwości w tych postępowaniach innym organom (np. Ministrowi Spraw Wewnętrznych w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa i utraty obywatelstwa), implikuje po pierwsze możliwość posiłkowania się przy ocenie posiadania obywatelstwa w postępowaniu w sprawie zarejestrowania pobytu obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej dokumentami świadczącymi o obywatelstwie, wytworzonymi przez inne organy, po drugie brak podstaw do zastępowania organów, do właściwości których należy przesądzanie ze skutkiem prawnym erga omnes utraty czy nadania obywatelstwa.
Organ rejestrowy bierze pod uwagę obywatelstwo jako przesłankę do rejestracji i wyłączenie na potrzeby orzeczenia w tym zakresie, a zatem jego ustalenia dotyczące posiadania obywatelstwa nie mogą zastępować czynności właściwych wymienionym postępowaniom, nakierowanym na przesądzenie istnienia bądź nie obywatelstwa.
To z kolei powoduje, że wystarczające dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie zarejestrowania bytu obywatela UE są dokumenty pochodne, z których można wywodzić czy wnioskujący jest cudzoziemcem.
Z przedstawionych względów, biorąc pod uwagę powoływane przez Sąd I instancji dokumenty w postaci: dokumentu podróży (paszportu) z terminem ważności od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz dowodu osobistego, za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 Konstytucji, w związku z postanowieniami art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 47 Karty Praw podstawowych UE, uzasadniony brakiem analizy statusu skarżącego kasacyjnie i jego rodziców w aspekcie nabycia obywatelstwa polskiego w wyniku urodzenia się skarżącego na terenie [...] w 1944 r. Słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2013 r., że dokumenty w postaci: dokumentu podróży (paszportu) oraz dowodu osobistego, prawidłowo organ uznał za wystarczające do uznania, że skarżący kasacyjnie, jako obywatel polski, nie podlega zarejestrowaniu pobytu obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Nie zmieniają tej oceny, ze względu na wskazany wyżej ograniczony zakres postępowania prowadzonego przez organ rejestrowy, wymogi statuowane w art. 80 K.p.a., bowiem wybór materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej determinuje przedmiot postępowania, a obowiązek dokonania przez organ oceny całokształtu materiału dowodowego nie może wiązać się z wykroczeniem poza właściwość rzeczową organu. Wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut w tym zakresie jest zatem niezasadny.
Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności na podstawie których wydano skarżącemu kasacyjnie wymienione dokumenty.
Przepis tego artykułu ma natomiast zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Ponadto - jak wskazuje się w orzecznictwie - naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, do kontroli aktu lub czynności organu administracji publicznej (gwoli przykładu można powołać wyrok NSA z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia prawa i oddalił skargę, co powoduje, że zarzut naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z kolei ujęty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej oceny materiału dowodowego nie został powiązany z żadnymi przepisami, zatem – jako wadliwie sformułowany - nie zasługuje na uwzględnienie. Brak precyzji skarżącego kasacyjnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego w sposób merytoryczny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.