Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.P. i A.P. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Dywity pismem z 23 maja 2016 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]/3, obręb [...], gmina Dywity, położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina Środkowej Łyny.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, wskazując, że jest on niezgodny z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr VIII/207/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 2748 – dalej jako "uchwała"), tj. z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wyjaśnił, że z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obszar inwestycji stanowi niezabudowaną nieruchomość o powierzchni około 0,3 ha, z gruntami ornymi IV klasy bonitacji (RIVa). Z mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że przyległe nieruchomości, tj. nr [...]/5 i [...]/4 są niezabudowane, natomiast na działkach nr [...]/2, nr [...]/58 i nr [...]/57 powstaje nowa zabudowa. Na podstawie Systemu Ewidencji Przestrzennej Urzędu Gminy Dywity organ także stwierdził, że na działce nr [...]/59 znajduje się nieużytek – N, o powierzchni około 0,32 ha, który na zdjęciach satelitarnych widoczny jest jako zbiornik wodny.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie organu, kwestią wymagającą ustalenia jest powierzchnia zabudowy, tj. powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy realizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]/3, o powierzchni około 0,3 ha. Planowana zabudowa (w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego i ewentualnej infrastruktury towarzyszącej) nie przekroczy powierzchni 0,5 ha, a tylko w przypadku takiej powierzchni zabudowy inwestycja kwalifikowałaby się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu, osiągną progi określone w ust.
1. Takim obiektem jest również zespół zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu, istotnym kryterium stosowania powyższego przepisu jest tożsamość obiektu, którą można stwierdzić m.in. w przypadku, kiedy inwestorem jest ten sam podmiot. Na działkach nr [...]/5, [...]/4 i [...]/3 skarżący planują realizację łącznie ośmiu domów jednorodzinnych, położonych w sąsiedztwie. Zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja wchodzi w skład zespołu zabudowy mieszkaniowej planowanego do realizacji przez jednego inwestora.
Organ wskazał, że kluczowe było zatem ustalenie, jaka jest powierzchnia zabudowy zespołu zabudowy mieszkaniowej planowanego do realizacji na działkach [...]/5, [...]/4 i [...]/3. Zdaniem organu, w pierwszej kolejności należy określić powierzchnię planowanej zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą poprzez zsumowanie powierzchni zabudowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. "Powierzchnia przeznaczona do przekształcenia", o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret 1 rozporządzenia, oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Przedsięwzięcia, które opisywane są za pomocą "powierzchni przeznaczonej do przekształcenia", to różnego rodzaju zabudowa z towarzyszącą im infrastrukturą. Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać tę powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia.
Należy zatem do niej zaliczyć m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora (np. poprzez wprowadzenie zieleni urządzonej). Zdaniem organu oznacza to, że przekształceniu ulegnie cała powierzchnia nieruchomości (tj. działki nr [...]/5, [...]/4 i [...]/3). W ocenie organu, analiza przedstawionych do uzgodnienia projektów decyzji wskazuje, że powierzchnia, która ulegnie przekształceniu w wyniku prowadzonych prac budowlanych (działka nr [...]/5 o powierzchni 0,3023 ha, działka nr [...]/4 o powierzchni 0,3102 ha, działka nr [...]/3 o powierzchni 0,3096 ha), przekroczy 0,9 ha.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała interpretacja legalnej definicji powierzchni zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej jej infrastruktury skonstruowanej na potrzeby stosowania w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret 1 rozporządzenia RM. Organ uznał, że powierzchnia zabudowy w tej sprawie jest tożsama z powierzchnią terenu inwestycyjnego, tj. w tym wypadku powierzchnią działki inwestycyjnej, na której ma zostać zlokalizowana zabudowa. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia uznał powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Jednak Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli teren inwestycyjny obejmuje powierzchnię powyżej 0,5 ha, to konieczne jest przedłożenie przez organ prowadzący postępowanie główne wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy także projektu zagospodarowania terenu inwestycyjnego spójnego z parametrami ustalonymi w projekcie warunków zabudowy.
Musi on zatem uwzględniać powierzchnię planowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu, która w związku z inwestycją ulegnie przekształceniu. Jeśli chodzi o rozumienie pojęcia obiektów budowlanych zasadne jest posiłkowanie się definicją zawartą w prawie budowlanym, jako że warunki zabudowy stanowią etap procesu inwestycyjnego, który zawiera w sobie wydanie pozwolenia na budowę w celu realizacji zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu I instancji, zakres przeobrażenia i przekształcenia powierzchni działki uzależniony jest od konkretnej i w każdym wypadku indywidualnej sytuacji. Ze względu na konkretne uwarunkowania nie cała powierzchnia działki ewidencyjnej ulegnie przeobrażeniu na skutek realizacji zabudowy mieszkaniowej. Pozostawienie części działki bez żadnych przeobrażeń związanych z budową zabudowy mieszkaniowej powoduje, że część ta nie może zostać zakwalifikowana jako "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia".
Zdaniem Sądu I instancji, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co jest dopuszczalne zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ uznał, że cały teren inwestycyjny ulegnie przeobrażeniu. Sąd I instancji podkreślił, że z reguły jako teren inwestycyjny w projektach decyzji wskazywana jest działka ewidencyjna jako całość. Może to prowadzić do nieuzasadnionego utożsamienia terenu inwestycyjnego z pojęciem "powierzchnia zabudowy". Stanowisko takie w tej sprawie jest błędne, ponieważ organ sformułował je bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta jest bez znaczenia dla samego wyniku sprawy, ponieważ działka ewidencyjna w tej sprawie, jak i dwóch pozostałych, które pozostają w związku z niniejszą, nie przekracza powierzchni 0,5 ha. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku organu nie ma podstaw do skumulowania wszystkich trzech inwestycji podejmowanych przez skarżących w celu uznania łącznie tych przedsięwzięć jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia znajdzie zastosowanie nie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w ust.
1. Należy dokonywać wykładni tego przepisu w sposób ścisły i zawężający mając na uwadze brzmienie tej normy w powiązaniu do rozumienia pojęć użytych w tym przepisie i zdefiniowanych w przepisach szeroko pojętej ochrony środowiska. Aktem rangi ustawowej, w którym została zawarta delegacja do wydania rozporządzenia jest ustawa środowiskowa. Jednak kompleksowe i jednolite rozumienie pojęć prawnych używanych w aktach prawnych dotyczących szeroko pojętej ochrony środowiska i przedsięwzięć, które ingerują w to środowisko przemawia, zdaniem Sądu I instancji za tym, żeby legalne definicje zawarte ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") stosować na potrzeby wykładni pojęć zawartych w aktach wykonawczych wydanych na gruncie innej ustawy środowiskowej.
W ocenie Sądu I instancji, zespół budynków zabudowy mieszkaniowej nie spełnia ustawowych kryteriów zakładu według definicji z art. 3 pkt 48 i art. 3 pkt 42 p.o.ś., zarówno ze względu na charakter, jak i rodzaj przedsięwzięcia. Pojęcie "obiektu", o którym stanowi w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nie zostało zdefiniowane w ustawie p.o.ś. Możliwe byłoby traktowanie kliku budynków jako jednego obiektu o ile wykazane byłoby, że tworzą one jedną, funkcjonująca całość. Natomiast organ kwalifikuje kilka odrębnych budynków mieszkalnych jako obiekt budowlany wyłącznie z tego powodu, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy występuje ten sam właściciel wszystkich trzech działek.
Sąd I instancji podkreślił, że na etapie ustalania warunków zabudowy pozostają bez znaczenia kwestie tytułu prawnego do terenu. Wykładnia przyjęta przez organ mogłaby prowadzić do omijania tego rodzaju zakazu przez złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez różne osoby, które po ich otrzymaniu przenosiłyby prawo z decyzji na właściciela działki.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęcia "obiekt". Organ uzgodnieniowy musiałby zatem wykazać, że między powstającą zabudową istnieć będzie taki związek funkcjonalny, że łącznie wszystkie te budynki tworzyłyby jeden obiekt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. na skutek przyjęcia, że planowane trzy przedsięwzięcia w postaci zabudowy mieszkaniowej (łącznie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) o analogicznych parametrach obiektów budowlanych na trzech działkach przyległych, a także planowanych przez tych samych inwestorów, mających tytuł prawny do tych działek oraz obsługiwanych przez te same drogi oraz infrastrukturę, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Organ wyjaśnił, że przedsięwzięciem takim jest zabudowa mieszkaniowa wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą, której realizacja spowoduje przekształcenie powierzchni, co najmniej 0,5 ha na obszarze formy ochrony przyrody. W projektach decyzji o warunkach zabudowy nie określono powierzchni przekształconej w związku z realizacją przedsięwzięcia więc, zdaniem organu, należało przyjąć, że takie projekty dopuszczały przekształcenie całej powierzchni nieruchomości (dz. ewid. nr [...]/3, [...]/4, [...]/5) wynoszącej 0,9 ha, a tym samym przewidywały razem (w ramach jednego obiektu w postaci zespołu zabudowy) realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret pierwsze cytowanego rozporządzenia, dlatego też nie mogły zostać uzgodnione.
Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 u.o.p. tylko ocena oddziaływania na środowisko może zwolnić z zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały. Ponadto, za takim rozumieniem przepisów krajowych przemawia prounijna wykładnia. Ocena taka nie była przeprowadzona, a więc brak uzgodnienia projektu przez organy był prawidłowy, a Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").
Po drugie, niezastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. przez przyjęcie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 106 § 4 k.p.a., w tym także ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń. Zdaniem organu, nie jest to możliwe w zawitym terminie 21 dni.
W ocenie organu, uzasadnienie postanowienia spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., Wykazano w nich, że brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, która wykazałaby brak znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na Obszar Chronionego Krajobrazu Dolina Środkowej Łyny powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu odnośnie jego zgodności z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, z treści zarzutów kasacyjnych wynika, że organ kwestionuje wyrok Sądu I instancji z powodu błędnego zastosowania przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a., a powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast Sąd I instancji orzekał w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Jednak z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się tylko do podniesienia naruszenia przepisów materialnego lub procesowego prawa administracyjnego. Dlatego też brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie może prowadzić do braku ich rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. powinien być powiązany z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ, ponieważ Sąd I instancji nie stosuje przepisów prawa materialnego, tylko kontroluje ich zastosowanie lub prawidłowość wykładni.
Po drugie, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret pierwsze cytowanego wyżej rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. z powodu nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że projektowane dwa jednorodzinne budynki mieszkalne razem z infrastrukturą (łącznie będzie to osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych) o analogicznych parametrach obiektów budowlanych na trzech działkach przyległych przez tych samych inwestorów, mających tytuł prawny do przedmiotowych działek (obsługiwanych przez te same drogi oraz infrastrukturę) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, jeżeli takim przedsięwzięciem jest już zabudowa mieszkaniowa łącznie z infrastrukturą jej towarzyszącą, której realizacja oznacza przekształcenie powierzchni, co najmniej 0,5 ha na terenie danej prawnej formy ochrony przyrody.
Ponadto należy zaznaczyć, że powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ rozporządzenia, jest już powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że powierzchnią przeznaczoną do przekształcenia jest powierzchnia, która uległa zmianie w związku z realizacją takiego przedsięwzięcia. Obejmuje ona w szczególności powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone, a także obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Dlatego też biorąc pod uwagę właściwość miejscową i rzeczową organu uzgadniającego, należy stwierdzić, że organ ten przeprowadził prawidłową wykładnię treści projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niej, że dopuszczono w tej sprawie przekształcenie całej powierzchni nieruchomości w związku z realizacją projektowanego przedsięwzięcia.
Ponadto istotą tej sprawy jest ustalenie czy zachodzą podstawy do skumulowania wszystkich czyli tych trzech "inwestycji" projektowanych przez skarżących w celu uznania łącznie takich przedsięwzięć za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji jak i skarżący kasacyjnie błędnie stosują pojęcie "inwestycja", a powinni odnosić się do ustawowo zdefiniowanego pojęcia prawnego "przedsięwzięcie". Jest to bowiem ważne dla oceny prawidłowości wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b/ tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydanego na podstawie art. 60 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że dla rozstrzygnięcia tej sprawy kluczowe znaczenie ma ustawowa definicja pojęcia "przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.
Sąd I instancji całkowicie pominął analizę powyższego pojęcia prawnego koncentrując się tylko na ustawowych definicjach pojęć: zakład, urządzenie, a także błędnie podnosząc, że są one zdefiniowane w "ustawie o ochronie środowiska", a nie w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. ustala 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
- 3) sytuacje, kiedy zmiany dokonywane w obiektach są uznawane jako przedsięwzięcia, o których stanowią pkt 1 i 2. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie jest to zamierzenie budowlane lub też inna ingerencja w środowisko, która polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym także wydobywaniu kopalin. Z kolei za przedsięwzięcia powiązane technologicznie uznaje się jedno przedsięwzięcie, nawet jeżeli jest one realizowane przez różne podmioty. Natomiast w świetle art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja projektowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy.
Po trzecie, organy uzgadniające w oparciu o analizę materiału dowodowego dokonały oceny danego przedsięwzięcia stwierdzając, że w tej sprawie występuje sprzeczność jego realizacji z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr VIII/207/15 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 2748, dalej: "uchwała"). Dlatego też właściwe organy obu instancji prawidłowo dokonały analizy powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności kumulowania się oddziaływań z tych przedsięwzięć, które projektowane są na tym obszarze, na który będzie właśnie oddziaływać dane przedsięwzięcie.
Ponadto z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że cechy przedsięwzięcia należy przede wszystkim oceniać w świetle skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami. Wynika to z tego, że brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby nawet w praktyce doprowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Oceny bowiem powiązań z innymi przedsięwzięciami, a przede wszystkim kumulowania się oddziaływań projektowanych przedsięwzięć na danym obszarze specjalnym o charakterze ekologicznym, na który będzie oddziaływać dane przedsięwzięcie trzeba dokonać, analizując powiązania tego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (w tej sprawie są to inne zespoły zabudowy mieszkaniowej).
Natomiast zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć stanowisko, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze. Dlatego też należy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania przedsięwzięcia, które polega na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych łącznie z infrastrukturą techniczną w powiązaniu z innymi tego typu przedsięwzięciami.
Ponadto dla ustalenia skumulowanego oddziaływania ważne znaczenie mają oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas podczas użytkowania danego przedsięwzięcia. Są to bowiem oddziaływania, które są powtarzalne i mają trwały charakter jak i występują przez dłuższy czas. Natomiast już ocena skumulowanego oddziaływania takiego przedsięwzięcia razem z innymi przedsięwzięciami musi uwzględniać wystąpienie nawet potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to również zastosowania odpowiednich środków prawnych zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności, które będą stosowane podczas realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia lub zmniejszenia oddziaływania. Oznacza to, że wykładnia art. 63 ustawy środowiskowej nie może prowadzić do akceptacji takiego dzielenia przedsięwzięcia, a więc w ten sposób, żeby parametry projektowanych przedsięwzięć pozwalały na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (tzw. salami slicing).
Po czwarte, prawodawca polski nie określił czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie czy też nie. Skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Dlatego też ocena kumulowania się oddziaływań uprzednio wydzielonych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób "sztuczny" dane przedsięwzięcie, wymaga w szczególności analizy treści normatywnej definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej). Natomiast zgodnie z zasadą prewencji jest konieczne zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć projektowanych, a więc tych, które dopiero będą realizowane.
Z kolei badanie oddziaływań skumulowanych powinno także obejmować oddziaływanie potencjalne i z tej przyczyny powinno być prowadzone już przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, a w szczególności na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Wynika to również z orzecznictwa ETS. W szczególności w sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS orzekł, że niedopuszczalny jest podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału co spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany.
Ponadto przedsięwzięcia takie unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, chociaż jeżeli byłyby oceniane łącznie jest to w istocie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto ETS orzekł, że przedsięwzięcia objęte kontrolą są częścią większego zamierzenia, stąd do sądu krajowego należy zbadanie, czy takie przedsięwzięcia powinny być traktowane łącznie, z powodu ich bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa jak i oddziaływania między nimi. Z kolei zdaniem ETS zakaz "dzielenia tych przedsięwzięć" jest niedopuszczalny jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że chociaż jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny m.in. z powodu, że będzie poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Dlatego też z wykładni orzeczenia ETS wynika, że nie jest niedopuszczalne realizowanie przedsięwzięcia odrębnymi etapami, lecz sytuacja w której przy rozstrzyganiu, czy poszczególne części przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę w zakresie ich skumulowanego oddziaływania (por. M. Bar.
J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, w: B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). Ponadto w sprawie C-87/02 (komisja przeciwko Włochom) ETS orzekł, że bez względu na metodę wybraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy takie przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, a więc wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu normatywnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może w ogóle zagrażać realizacji celów dyrektywy, służących zagwarantowaniu, żeby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki na środowisko w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, w: H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej prof. Wojciecha Radeckiego, Wrocław 2008, s. 26–27).
Po piąte, słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że tyko ocena oddziaływania na środowisko może zwolnić z zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały. Natomiast organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że za takim rozumieniem przepisów krajowych przemawia prounijna ich wykładnia. W tej sprawie Sąd I instancji powinien więc dokonać wykładni prawa krajowego w świetle celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 2012.26.1) przy czym jest to obowiązek skierowany nie tylko do sądów krajowych, lecz także dla organów administracji publicznej.
Ponadto stosowanie wykładni prounijnej oznacza, że efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm unijnych, stąd wykładnię prounijną nazywa się pośrednią skutecznością dyrektywy. Należy zaznaczyć, że dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.
Po szóste, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 106 § 4 k.p.a. nie jest bowiem kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 908/15). Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia, które może być wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, a dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14).
Po siódme, ponieważ ocena oddziaływania na środowisko nie była przeprowadzona to odmowa uzgodnienia projektu przez organy było prawidłowa, a Sąd I instancji powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.