Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 284/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności posadowienia słupa energetycznego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gm. S., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną powyższego od wyroku złożył P. O., zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane związane z posadowieniem słupa energetycznego nie zostały wykonane samowolnie, a więc w sytuacjach określonych w ww. przepisie,
- b) art. 56 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy ww. ustawy nie obligowały inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu,
- c) art. 61 oraz art. 78 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepisy ww. ustawy nie obligowały inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy, tj.:
- a) art.173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracyjnego, pomimo że organ ten bezpodstawnie przyjął, że inwestycja nie została zrealizowana samowolnie, oraz że zgromadzono dokumenty, z których miałoby wynikać, że sporna inwestycja objęta była oceną i kontrolą organów architektoniczno-budowlanych na kolejnych etapach postępowania przed wybudowaniem spornej linii energetycznej oraz poprzez przyjęcie, że skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, że sporny słup energetyczny został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej a postępowanie w sprawie legalności jego budowy należało uznać za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w zgromadzonym materiale brak było podstaw do stwierdzenia, że sporny słup został wniesiony na podstawie stosownego pozwolenia i zgodnie z jego warunkami,
- b) art.173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracyjnego, pomimo że organ ten bezpodstawnie przyjął, że inwestycja nie została zrealizowana samowolnie oraz poprzez przyjęcie, że skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, że sporny słup energetyczny został wzniesiony bez pozwolenia na budowę to nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej, a postępowanie w sprawie legalności jego budowy należało uznać za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w zgromadzonym materiale brak było podstaw do stwierdzenia, że sporny słup został wniesiony na podstawie stosownego pozwolenia i zgodnie z jego warunkami,
- c) art.173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracyjnego, pomimo że organ ten bezpodstawnie przyjął, że inwestycja nie została zrealizowana samowolnie oraz poprzez przyjęcie, że skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, że sporny słup energetyczny został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej, a postępowanie w sprawie legalności jego budowy należało uznać za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w zgromadzonym materiale brak było podstaw do stwierdzenia, że sporny słup został wniesiony na podstawie stosownego pozwolenia i zgodnie z jego warunkami,
- d) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu administracyjnego, pomimo że organ ten bezpodstawnie przyjął, że inwestycja nie została zrealizowana samowolnie oraz poprzez przyjęcie, że skoro przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, że sporny słup energetyczny został wzniesiony bez pozwolenia na budowę to nie można inwestorowi zarzucić samowoli budowlanej, a postępowanie w sprawie legalności jego budowy należało uznać za bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w zgromadzonym materiale brak było podstaw do stwierdzenia, że sporny słup został wniesiony na podstawie stosownego pozwolenia i zgodnie z jego warunkami.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji dopuścił się szeregu dowolnych, a nie swobodnych, ustaleń, niemających podstawy w zebranym materiale dowodowym, naruszając zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania, przede wszystkim poprzez bezpodstawne uznanie, że inwestycja nie została zrealizowana samowolnie.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z argumentację przyjętą na gruncie niniejszej sprawy przez organy administracji i sąd pierwszej instancji, z której wynikałoby domniemanie, że skoro obiekt budowlany został wybudowany, to nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności, nawet jeśli nie ma stosownej dokumentacji budowlanej. To właśnie brak powyższej dokumentacji budzi poważne wątpliwości co do legalności zrealizowanej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
I tak w punkcie 2 d. skargi kasacyjnej jej autor postawił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie zarzut naruszenia art. 151p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1p.p.s.a. i art. 151p.p.s.a. i 149 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (wynikowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (tak jak to uczyniła w punkcie 2 a, b,c skargi kasacyjnej). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2703/16; z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 974/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności posadowienia słupa energetycznego nr [...] na działce skarżącego kasacyjnie nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gm. S., który stanowi element linii energetycznej średniego napięcia 15 kV relacji B. – K. – O. Bezspornie ustalono, że przedmiotowy słup, który jest elementem linii energetycznej powstał na początku lat 60-tych ubiegłego wieku, inwestorem był Zakład [...] w L., budowę zakończono w grudniu 1965 r. Organ nadzoru podjął również wszelkie czynności zmierzające do ustalenia czy na realizację spornej inwestycji została wydana decyzja o pozwolenie na budowę - zwrócił się do Archiwum Państwowego w L., jednostki projektowej, tj. [...] S.A. oraz Starostwa Powiatowego w L., ale dokumentu tego nie odnaleziono.
W sprawie zgromadzono natomiast szereg innych dokumentów z których wynika, że ta inwestycja objęta była oceną i kontrolą organów administracji na poszczególnych etapach postępowania. Uzyskano: zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z [...] maja 1964 r., Nr [...] na przebudowę linii istniejącej 30 kV K. – B. – K., wydane dla Zakładu [...] w L. (którego następcą prawnym jest obecnie Spółka [...]), na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 18, poz. 94 z 1961 r.), uzgodnioną z Wydziałem Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. lokalizacją szczegółową zawartą w zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] maja 1964 r.; decyzję lokalizacji szczegółowej na przebudowę istniejącej linii 30 kV K. – B. – K. z [...] lipca 1963 r., Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz.
47) oraz Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na wykorzystanie terenu (Monitor Polski nr 62 poz. 268); protokół odbioru technicznego linii 30 kV K. – O. – B. z grudnia 1965 r., z którego wynika, że obiekt przyjęto do eksploatacji w dniu [...] grudnia 1965 r.; opis techniczny do projektu techniczno-roboczego na budowę linii napowietrznej 30kV z punku odłącznikowego w K. do stacji transformatorowej w B. oraz pismo Zakładu [...] w L. z [...] października 1963 r., znak: [...], dotyczące danych do projektu linii L. O. i O.-K. i notatkę służbową z [...] maja 1963 r. spisaną przez [...] i Zakład [...] w L. stanowiącą uzupełnienie do założeń projektowych linii 30 kV K. – B. – K. Słusznie zatem uznały organy nadzoru budowlanego i sąd I instancji, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na przyjęcie, że linia energetyczna wraz ze słupem została zrealizowana samowolnie. Trafnie też wskazały organy orzekające i sąd wojewódzki, że przepisy prawa budowalnego z 1961 r jak i ustawy z 24 października 1974 r. prawo budowlane nie zawierały wymogu jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane - nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (vide wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt. II OSK 2392/14). W sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (tak wyroki NSA: z 9 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 928/17, 25 października 2013 r. II OSK 1213/12, 16 stycznia 2013 r. II OSK 1705/11, 19 października 2010 r. II OSK 1622/09).
Zatem w spawie, z faktu, że brak jest dokumentu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wywodzić, że takiego pozwolenia nie było. Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zauważyć jednakże należy, odnosząc się do ich redakcji, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Podobnie więc jak przy redakcji zarzutów w punkcie 2. skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów postępowania, strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą prawną, która w jej ocenie została naruszona.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu, jak to uczyniła w pkt. 2, z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organy administracji nie stosowały w sprawie tego przepisu dotyczącego wstrzymania robót budowlanych, a więc nie mogły go naruszyć. To samo dotyczy pozostałych zarzutów naruszenia art. 56, art. 59, art. 61 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – nie były one podstawą wydania decyzji organów nadzoru budowalnego.
Ponadto art. 56 (dotyczący obowiązku przedstawienia ekspertyzy obiektu) składa się z 3 ustępów, art. 59 składa się również z ust. 1, a ten z punktów 1-12, ust. 2 z pkt. 1 i 2, art. 61 także zawiera ust. 1 i 2. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu nie jest bowiem rolą sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie konkretnego przepisu prawnego stanowiącego podstawę zarzutu. Wskazane normy art. 59 i 61 ustawy z 24 października 1974 r prawa budowlanego, zawarte z rozdziale 11 zawierają przepisy karne, które kierowane są do organów ścigania, a nie organów nadzoru budowlanego. Zdziwienie natomiast budzi zarzut naruszenia art. 78 wskazanej wyżej ustawy z tego względu, że takiego przepisu brak, prawo budowlane z 1974 r zawiera 71 artykułów.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.