Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 1801/07, oddalił skargę po L. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r, znak: [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku L. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], nakazującą L. Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego (zabudowanego barakowozu) samowolnie ustawionego na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości L., gm. D., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.
Organ powołując treść przepisu art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 20/03, oddalił skargę L. Ł. na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. Zdaniem organu, z zasady związania sądów i organów administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego wynika to, iż organy administracji publicznej nie mają możliwości weryfikacji badanych przez sąd administracyjny decyzji (postanowień) nawet w postępowaniu nadzwyczajnym, przesłanki stwierdzenia nieważności mogły być bowiem przedmiotem postępowania przed tym sądem.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na ugruntowany w judykaturze sądowo-administracyjnej pogląd, iż wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną zamyka organom administracji publicznej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji zbadanej uprzednio przez sąd administracyjny.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2007 r. oraz domagała się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię, skutkującą nierozpoznaniem sprawy co do istoty i niezastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 49 Prawa budowlanego; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; jak również naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie jedynie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia i którego orzeczenie zostało uchylone w toku instancji, z treści zaś przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, nie wynika zakaz merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2002 r. nakazującą L. Ł. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego (zabudowanego barakowozu) samowolnie ustawionego na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości L., gm. D. poddana została kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004r., sygn. akt 2 IV SA 20/03, oddalił skargę L. Ł. na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.
Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także, po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi. W tej sytuacji znaczenie powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu przez przepisy prawa kognicji. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd są w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.
Z tych względów argumenty podnoszone przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium zgodności z prawem, a więc Sąd wcześniej badający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności decyzji z prawem.
W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o prawomocne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zajął słuszne stanowisko w sprawie. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/2000, LEX 51228).
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła reprezentowana przez adwokata L. Ł. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie zastosowaniu w sprawie artykułu 156 § 1 pkt. 2 kpa nakazującego stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy została ona wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkującym nie rozpoznanie sprawy co do jej istoty, przez niezastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a w szczególności artykułu 49 prawa budowlanego w brzmieniu z dnia orzekania a nie z dnia wydania zaskarżonych decyzji przez organy nadzoru budowlanego.
- 3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności: zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy materialnej (art. 7 kpa), zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i zasady informowania stron. Organy muszą także wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy zebrany w sprawie (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu, wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, a w szczególności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez Skarżącą za obie instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ z treści tego przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie jedynie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia i którego orzeczenie zostało uchylone w toku instancji. Z treści przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie wynika zakaz merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, a co więcej przepisy te wprost obligują organ rozpoznający wniosek do jego merytorycznego rozpoznania. Ponieważ postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie w żadnym stopniu nie potwierdziło stanowiska organów administracyjnych, co do daty wzniesienia bez wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego barakowozu, to konieczne jest prawidłowe ustalenie daty usytuowania tego obiektu na działce, co umożliwi dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej będzie miał zastosowanie art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. umożliwiający legalizację obiektu budowlanego.
Wydanie w sprawie prawomocnego rozstrzygnięcia bez jednoznacznych ustaleń w powyższej kwestii musi zostać uznane za dotknięte zarzutem nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było ustalenie daty wzniesienia bez wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego barakowozu, a następnie rozważenie zastosowania w sprawie art.49 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., tymczasem w rozpoznanej sprawie, z naruszeniem powołanych przepisów, w zasadzie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez p.p.s.a. Podnoszone w ramach art.174 p.p.s.a zarzuty naruszenia prawa, zarówno materialnego jaki i przepisów postępowania powinny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I Instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, wobec tego, co do zasady naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a stosowanych przez Sąd.
Rozpoznając w pierwszej kolejności wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w ramach tego zarzutu, skarżąca wskazała na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżąca nie wskazała natomiast jakim przepisom postępowania uchybił Sąd I instancji. Prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracyjne. Brak wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych, naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i poprzestanie na wskazaniu naruszenia przepisów kpa (autor skargi kasacyjnej nawet nie uzasadnił na czym naruszenie to miałoby polegać i jaki miało wpływ na wynik sprawy) sprawia, iż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez Sąd kasacyjny do tak sformułowanego zarzutu, a zatem dokonanie oceny, czy kontrola stosowania przepisów postępowania przez organy administracyjne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny została przeprowadzona prawidłowo, czy też nie.
Koniecznym warunkiem skutecznego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymienionej w art.174 pkt.2 p.p.s.a jest wskazanie przez skarżącego, które przepisy tej ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do podważenia wyroku wydanego przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bez powiązania tego zarzutu z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006r., sygn. akt II FSK 104/05, P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.3, Warszawa 2008, B. Guszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2009) Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 6 kpa, art. 7kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. nie spełnia wyżej podanego wymogu i w związku z tym nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt.2 p.p.s.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2004r., sygn. akt 2IV SA 20/03, którym została oddalona skarga L. Ł. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2002r. nakazującą skarżącej rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego na działce nr [...] w L. Skutkiem rozstrzygnięcia objętego tym wyrokiem, jak wynika z jego uzasadnienia było uznanie, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz, że nie jest możliwe w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy zastosowanie art. 49 tej ustawy.
Zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego względu w postępowaniu stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] grudnia 2002r zarówno organ administracji publicznej jak i Sąd, wiąże wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2004r sygn. akt 2IV SA 20/03. Dla prawidłowego odczytania treści tego wyroku należy kierować się jego uzasadnieniem, z którego wynika, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu.
Z uzasadnienia w/w wyroku WSA w Olsztynie wynika, że rozstrzygnięta została data wzniesienia, bez pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, a także przesądzono, że nie było możliwe zastosowanie w sprawie tej samowoli budowlanej przepisu art.49 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie chodzi w tej sprawie o związanie oceną prawną organu i sądu, o której mowa w art.153 p.p.s.a, ale - choć Sąd I instancji tego nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest to kwestia związania sądów i organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w myśl art.170 p.p.s.a. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale inne sądy i inne organy państwowe muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wobec tego w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia nie może ona być już ponownie badana. (por. B. Dauter, w: B. Duter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009, str.452-453).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005r. w sprawie II GSK 104/05 wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie podziela, iż ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jeżeli prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym ustalono datę popełnienia samowoli budowlanej oraz rozstrzygnięto, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art.49 ustawy Prawo budowlane z 1994r, to związanie takim wyrokiem oznacza, że nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy wbrew temu wyrokowi twierdzić i dowodzić, że ustalenia te są wadliwe.
Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w późniejszym postępowaniu ta kwestia nie może już być w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego środka dowodowego (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002r,V CKN 1110, Lex nr 74492).
Z tych względów nie można w tej sprawie, o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego – jak tego domaga się skarżąca kasacyjnie- ponownie ustalać daty wzniesienia przedmiotowego obiektu budowlanego ani też ponownie oceniać czy w sprawie ma zastosowanie art.49 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Te zagadnienia prawne zostały już prawomocnie rozstrzygnięte przez WSA w Olsztynie w/w wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2004r. Biorąc powyższe pod uwagę nie można uznać za trafne zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art.156 §1 pkt.2 kpa oraz art.153 p.p.s.a.
Z tych względów skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a skargę tę oddalił.