Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymierzył inwestorowi J. S. karę w wysokości 1.000 zł. (tysiąc złotych) z tytułu stwierdzonej niezgodności w zakresie objętym zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w L. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 września 2009 r. inwestor J. S. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego o pozwoleniu na budowę z [...] września 2005 r. nr [...], decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt zamienny zagospodarowania działki oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.
W trakcie obowiązkowej kontroli dokonanej w dniu 28 października 2009 r. stwierdzono niezgodność wykonanych robot z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie zmiany zagospodarowania terenu poprzez powiększenie powierzchni utwardzeń przy tarasie i garażu.
Postanowieniem z [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni nałożył na inwestora karę w wysokości 1.000 zł, a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wskazane postanowienia zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 439/10.
Powodem uchylenia było nieustalenie w sposób dokładny czy nastąpiła zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.
Podczas ponownej obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2011 r. stwierdzono, że suma powierzchni utwardzonych na gruncie wynosi około 400 m2 (obejmuje to zarówno powierzchnię zabudowy budynkiem mieszkalnym, jak utwardzenie terenu kostką granitową).
Do protokołu kontroli dołączono szkic sytuacyjny wraz z obliczeniami inspektora PINB posiadającego uprawnienia budowlane bez ograniczeń.
Suma powierzchni utwardzonych w projekcie zamiennym zagospodarowania działki wynosiła natomiast 330 m2.
Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż inwestor wykonał około 70 m2 więcej utwardzenia niż przewidywał zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 2009 r. projekt budowlany, co uzasadnia zgodnie z powołanymi przepisami wymierzenie kary.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. S. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie wymierzył J. S. karę w wysokości 1.000 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli budynku w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki w myśl art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przepis art. 59f ust. 1 określa zasady naliczania kary, która jest na jego podstawie nakładana. Na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (500 zł) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (2) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1).
W ocenie organu odwoławczego wskazany w zaskarżonym postanowieniu sposób wyliczenia nałożonej kary jest prawidłowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S. wnosząc o uchylenie obu postanowień oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 35, art. 36 k.p.a. i art. 59c Prawa budowlanego.
Skarżący podniósł, że dane zawarte w postanowieniu o nałożeniu kary dotyczące powierzchni utwardzonych są nieprawdziwe i dane niezgodne ze stanem faktycznym.
Wynika to z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, która została wykonana na zlecenie skarżącego przez firmę A.w L. Z obliczeń firmy geodezyjnej wynika, że powierzchnia utwardzeń wykonanych przez inwestora wynosi 346 m2 i jest o 16 m2 większa od zakładanej w projekcie budowlanym zamiennym (330 m2).
Zdaniem skarżącego błąd inwestora przy realizacji utwardzeń terenu kostką wynoszący 4,8% w stosunku do projektu zamiennego należy uznać jako odstępstwo nieistotne.
Skarżący zarzucił opóźnienie w przeprowadzeniu kontroli w dniu 23 marca 2011 r. oraz brak załączenia do protokołu kontroli, który został przekazany inwestorowi szkicu sytuacyjnego wraz z obliczeniami.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1727/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Z brzmienia art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika natomiast, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez organ na wezwanie inwestora ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
Przepis art. 59a ust. 2 wskazuje zakres kontroli, która obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym we wskazanym zakresie.
W rozpoznawanej sprawie, w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 23 marca 2011 r. z udziałem skarżącego stwierdzono zmianę zagospodarowania terenu polegającą na zwiększeniu powierzchni utwardzenia terenu działki do około 400 m2.
Organ wykonał szkic sytuacyjny wraz z obliczeniami.
Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że utwardzenie większej powierzchni działki pozostaje w sprzeczności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.
Projekt zagospodarowania działki będący częścią projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r. przewidywał sumę powierzchni utwardzonych 330 m2.
Skarżący nie kwestionuje, że zwiększył powierzchnię utwardzenia działki lecz tylko o 16 m2 co wynika z przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, wykonanej na zlecenie skarżącego przez prywatną firmę.
Zdaniem skarżącego błąd inwestora przy realizacji utwardzeń terenu kostką wynoszący 4,8% w stosunku do projektu zamiennego należy uznać jako odstępstwo nieistotne.
Wbrew zarzutowi skargi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił zwiększenie powierzchni utwardzenia terenu działki jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.
Bez znaczenia pozostaje czy skarżący zwiększył powierzchnię utwardzenia działki o 16 m2 co wynika z przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej czy też jak obliczył organ nadzoru o około 70 m2.
Karę wymierzoną na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakłada się w przypadku zaistnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości, a nie tylko w przypadku nieprawidłowości stanowiących jednocześnie istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 7 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 712/08).
Klasyfikacja i wielkość stwierdzonych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nieprawidłowości stwierdzone w zakresie zwiększenia powierzchni utwardzenia działki stanowią jedyne kryterium nałożenia na skarżącego kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu zarzuty dotyczące wadliwego obliczenia zwiększonej powierzchni utwardzenia działki, opóźnienie w przeprowadzeniu kontroli oraz brak załączenia do protokołu kontroli, który został przekazany inwestorowi szkicu sytuacyjnego wraz z obliczeniami pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.
J. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:
- 1) naruszenie przepisów postępowania – tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa materialnego – tj. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 59f ust. 6, art. 59a, art. 59c oraz art. 59d ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie powyższego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji organu I instancji,
- 2) ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. Dla oceny zasadności wymaga podkreślenia, że przedmiotem sprawy związanej z nałożeniem kary pieniężnej było pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzjami zatwierdzającymi projekt budowlany zamienny. Taki przedmiot sprawy wyklucza wywodzenie naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), którego regulacja nie obejmuje spraw pozwolenia na budowę.
Nie jest zasadny zarzut postawiony w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5, naruszenie art. 59f ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. Przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przedmiotem jest sprawa nałożenia kary pieniężnej. Przepis ten nie był stosowany, a zatem nie został naruszony. W uzasadnieniu nie wyprowadzono związku art. 59f ust. 6 ustawy – Prawo budowlane z podstawą materialną rozpoznawanej sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59a ustawy – Prawo budowlane. Został postawiono ogólnikowo, bez uwzględnienia różnej przedmiotowo regulacji w powiązaniu z przedmiotem sprawy.
W kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 23 marca 2011 r. uczestniczył skarżący, co potwierdził podpisem. W protokole w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki stwierdzono: "nie zgodny". Skarżący podpisał protokół kontroli obowiązkowej. Nie można zatem uznać za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów naruszania art. 59c i art. 59d ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.
Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że wystąpił w zakresie wskazanym brak zgodności z projektem zagospodarowania działki. Nie można podzielić wywodów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o braku określenia w zatwierdzonym projekcie, zakresu zagospodarowania działki, co pozostawiało swobodę inwestorowi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.