Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1074/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 401/16, oddalił skargę K. A. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], ustalającą dla U. D. i A. D. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryłach budynków wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. L. w S. Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie podał, iż z "Analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że do analizy przyjęty został obszar wokół działek inwestycyjnych wyznaczony odległością 75 m, trzykrotnej szerokości ich frontu, poszerzony do granic działek. Wskazany obszar przedstawiono na odpowiedniej mapie, co łącznie świadczy o zachowaniu warunków z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem").

Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10, na który powołano się w zaskarżonej decyzji, że § 3 rozporządzenia nie wymaga, by w sytuacji, gdy obszar analizowany wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, należało w decyzji szczegółowo uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. W świetle powyższego, za bezzasadne, w ocenie Sądu, należało uznać zarzuty skarżących o celowym poszerzeniu obszaru analizowanego, tak, aby objąć teren zabudowy budynkami podanymi we wniosku inwestora.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że z opracowania tego wynika, że w analizowanym obszarze występuje w większości wolno stojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniona zabudową garażową i gospodarczą. Ponadto w obszarze analizy znajdują się budynki o funkcji handlowo-usługowej, na działkach nr [...] i nr [...]. Natomiast planowana inwestycja obejmuje właśnie budowę budynków mieszkalnych. Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie uznały, iż przedmiotowa inwestycja (budynki mieszkalne) pozostaje w zgodzie z zastaną już funkcją zabudowy, skoro na analizowanym obszarze, określonym na minimalnym poziomie, występują jednorodzinne budynki mieszkalne. Dla ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora.

W konsekwencji Sąd uznał za bezpodstawny zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.").

Sąd I instancji uznał ponadto, że organy nie naruszyły przepisów dotyczących ustalenia dla inwestycji obowiązującej linii zabudowy. W okolicznościach sprawy wyznaczona linia zabudowy wyznacza elewacja frontowa budynku istniejącego na działce nr [...], co oznacza zakaz zabudowy pomiędzy tą linią, a krawędzią jezdni. Zdaniem Sądu, określona w niniejszej sprawie linia zabudowy uwzględnia formę architektoniczną zamierzenia budowlanego, kształt i wymiary działki, również nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Skoro w przedmiotowej sprawie ustalenie linii nowej zabudowy nastąpiło w oparciu o zapisy § 4 ust. 1 rozporządzenia, Sąd stwierdził, iż brak było podstaw do wyznaczania linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, a zarzut w tym przedmiocie podlegał oddaleniu.

Następnie, Sąd I instancji zauważył, że organ pierwszej instancji, odnośnie koniecznych do ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy, podał, że na terenie podlegającym analizie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji mieści się w granicach od 3,3 do 46,3% (średnio – 18%). Dla planowanej inwestycji ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej wyniesie maksymalnie 27%, (dotyczy zabudowy istniejącej i projektowanej), co jest wartością zbliżoną do wskaźnika zabudowy dla działek nr [...] (26,3%), nr [...] (27,6%) i nr [...] (28,9), co z kolei jest zgodne z § 5 rozporządzenia, stanowiącym, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Nie budziło zastrzeżeń Sądu także określenie szerokości elewacji frontowej, zważywszy na treść przepisu § 6 rozporządzenia, który stanowi, że szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działka w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowych analizowanej zabudowy kształtuje się od 2 m do 28 m, przy czym średnia szerokość elewacji frontowych dla funkcji podstawowej na działce wynosi 9,63 m, dla funkcji uzupełniającej 4,58 m. Parametr szerokości elewacji frontowych dla inwestycji ustalono w odniesieniu do szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych w analizowanym terenie, które zawierają się w przedziale od 5 m do 18 m, a ich wartość średnia wynosi 9,85 m. Ustalono szerokości elewacji frontowej dla inwestycji na 9,85 m ± 20 % (jest to wartość średnia dla analizowanego terenu i zgodna z wnioskiem).

Ponieważ w analizowanym obszarze występują budynki o szerokości elewacji frontowej powyżej średniej (na działkach nr [...] i nr [...] - 16 m, na działkach nr [...] i nr [...] – 2 x 9m =18m - 2 budynki w zabudowie bliźniaczej), ustalony dla drugiego budynku, zgodny z wnioskiem, parametr 16,50 m szerokości elewacji frontowej, z zachowaniem podziału elewacji na segmenty o szerokości maksymalnej 11,82 m, czyli 9,85 m + 20 %, jest zgodny z § 6 rozporządzenia.

Odnosząc się do prawidłowości ustaleń wysokości elewacji frontowej, Sąd I instancji podniósł, że według § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako: przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa. W obszarze analizy występują budynki o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w przedziale od 2 m do 7,5 m do gzymsu lub attyki. Wartość średnia tego parametru wynosi dla funkcji podstawowej na działce 4,57 m, dla funkcji uzupełniającej 2,64 m. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w odniesieniu do wysokości elewacji budynków mieszkalnych w analizowanym terenie, które zawierają się w przedziale od 3 m do 7,5 m, a ich wysokość średnia wynosi 4,80 m. Dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4 m ± 1 m (dotyczy obu planowanych budynków).

Jest to wartość zbliżona do średniej dla analizowanego terenu, stąd Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń. Natomiast co do wysokości kalenic w analizowanym terenie, to wedle organu kształtują się od 3,5 m do 9 m, przy wartości średniej wynoszącej 6,71 m dla funkcji podstawowej na działce i 3,5 m dla funkcji uzupełniającej. Parametr wysokości kalenicy ustalono w odniesieniu do wysokości kalenic budynków mieszkalnych w analizowanym terenie, które zawierają się w przedziale od 5 m do 9 m, a ich wysokość średnia wynosi 6,97 m. Ustalano wysokość kalenicy dla planowanej inwestycji na poziomie 9,0 m ± 0,5 m (dla obu planowanych budynków). Wysokość ta mieści się w przedziale wysokości kalenic w analizowanym obszarze. Nawiązuje ona do wysokości kalenic budynków zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] (9,0 m), oraz [...] (8,5 m), [...] (8,5 m), [...] i [...] (8,5 m), co pozostaje w zgodzie z § 7 rozporządzenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe było również ustalenie, na podstawie § 8 rozporządzenia, geometrii dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe, a także kopertowe. Kalenice równoległe lub prostopadle do osi jezdni. Kąty nachylenia połaci dachowych do około 45°. Dla planowanych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryłach budynków ustalono geometrię dachów: dachy wielospadowe o jednakowych, symetrycznych połaciach i jednakowym kącie ich nachylenia wynoszącym 35° ± 5°. Kalenice główne prostopadłe do frontu działek. Ustalone parametry nawiązują do geometrii dachów budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, w najbliższym otoczeniu działek inwestycyjnych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji o spełnieniu w niniejszej sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., że inwestor załączył do wniosku o wydanie decyzji dokumenty potwierdzające możliwość przyłączenia budynków do sieci elektroenergetycznej oraz także zapewnienie przyłączenia do sieci wodociągowej. Nadto przedmiotowa inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z istniejącego zjazdu, tj. od ul. L., a więc przesłanka ustawowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. również została spełniona. Badana decyzja o warunkach zabudowy zawiera wszystkie konieczne elementy, stosownie do wymogów z art. 54 u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został przez osobę będącą członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów, co z kolei stanowi o wypełnieniu wymogu z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Konkludując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 24 § 1 k.p.a., nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy stanowią bowiem logiczną konsekwencję prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. O. (K. O. jest następcą prawnym zmarłego W. O.) wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane, albowiem SKO w [...] winno było uchylić decyzję Prezydenta Miasta [...], a nie utrzymać ją w mocy;
3. b) art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a., albowiem SKO w [...] nie przeprowadziło własnego postępowania w zakresie większości spornych kwestii - pomimo jasnych zarzutów odwołania - brak w decyzji SKO własnych analiz i rozważań;
4. c) art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 § 1 i 24 § 3 k.p.a., poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. i tylko wskazanie, że Sąd nie uwzględnia zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 24 § 1 k.p.a., czego z kolei w ogóle nie uzasadniono, co oznacza naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi samodzielną przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, albowiem jest to podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem decyzja została wydana przez pracownika, nie wykluczone, że również organ, który podlegał wyłączeniu;
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
6. a) art. 3 § i § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia;
7. b) art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, albowiem szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie znacznie przekraczającym średnią oraz wartości występujące;
8. c) art. 3 § 1 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 8 rozporządzenia, albowiem ustalenie geometrii dachu, w tym wysokości kalenicy do pułapu 9,5 m narusza ww. przepis § 8 rozporządzenia, który odmiennie, niż inne przepisy rozporządzenia, nie daje możliwości odstąpienia w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Skoro, żaden z budynków nie przekracza w istocie 9 m to nie można było ustalić tego parametru z tolerancją do 9,5m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia wskazanych w punkcie 1 a), b), c) skargi kasacyjnej przepisów postępowania.

Ponieść należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawie nie sposób jest doszukać się istnienia takiej zależności, tak w zakresie prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i decyzji organów administracji. Ponadto, nie sposób jest przyjąć, iż postępowanie administracyjne cechowało się brakiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w kwestii odnoszącej się do parametru szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w sposób niezwykle lakoniczny odniósł się do zarzutu naruszenia 24 § 1 k.p.a., oświadczając jedynie, że nie doszło do jego naruszenia, jednakże to uchybienie nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Ocena naruszenia tego przepisu przez orzekający organ musi być odnoszona do realiów rozpoznawanej sprawy i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Nawet gdyby podzielić ocenę, że organ powinien wyłączyć pracownika z przyczyn, na które powołała się strona, to odmowa wyłączenia tego pracownika w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miała wpływu na wynik postępowania, a to z uwagi na nie stwierdzenie naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

Podobnie rzecz się ma z uzasadnieniem decyzji organów administracji publicznej. Nie jest bowiem wystarczające dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. uznanie, że organy administracji obu instancji pominęły część zarzutów i wywodów strony, w sytuacji gdy podnoszone w nich kwestie pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Ponadto, na co zwrócono uwagę wyżej, przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co do zasady, nie powinny być podstawą zarzutów, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie próbuje zakwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny i dokonaną jego ocenę przez sąd administracyjny, a do tego w gruncie rzeczy zmierzają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie jest w stanie skutecznie podważyć ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Według strony skarżącej w rzeczywistości, ani wskazywana szerokość elewacji frontowej na analizowanych działkach na pułapie 18 m, ani nawet 16 m nie istnieje. Budynek o szerokości 18 m jest obiektem bliźniaczym należącym do dwóch różnych właścicieli - dwa odrębne budynki w zabudowie szeregowej, które należy uwzględniać całkowicie odrębnie - co jasno wynika z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane (tak też wyrok z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 517/15 wydany w niemal analogicznej sprawie tych samych inwestorów dla tych samych działek), natomiast budynek skarżącego ma 15,5 m, a nie jak podawał organ 16 m, co było cały czas kwestionowane, natomiast budynek 16 m to faktycznie dom jednorodzinny o szerokości 12 m z dobudowanym garażem o szerokości ok.

4. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, podobnie rzecz się ma z parametrem wysokości kalenicy ustalonym znacznie ponad średnią do 9,5 m. Przy czym, jak wskazała strona, nie ma budynku o parametrze równym lub wyższym 9 m (budynek na działce nr [...] nie jest aż tak wysoki). W odniesieniu do powyższego, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnych wiarygodnych dokumentów pozwalających zakwestionować przyjęte wymiary obiektów. Twierdzenia o zaniżonych parametrach obiektów są gołosłowne. Pogłębiona analiza w kwestii odnoszącej się do parametru szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy, zostanie przedstawiona poniżej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie ziściły się przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ realizując dyspozycję zawartą § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, jak stanowi § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której, decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy.

Zasada dobrego sąsiedztwa, powinna być interpretowana urbanistycznie, przez pryzmat ogólnych zasad kształtowania zabudowy, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Jednak celem tej zasady nie jest odtworzenie podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłączenie wzięcie pod uwagę to, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Te zaś istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, gdyż wynikają z przepisów prawa. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza też tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 oraz powołane w nim orzecznictwo).

W świetle powyższego, nie można zatem zgodzić się z oceną, że organy nie dochowały wymogów w zakresie należytego przeprowadzenia analizy obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji, a zatem, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 2 a) skargi kasacyjnej. Ponadto, co należy zaakcentować przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przywołanego wyżej przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, a tym samym należy uznać, że nie zostały zakwestionowane granice obszaru przyjętego do analizy.

Nie sposób jest uznać, tak jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie zasadnym było przyjąć do analizy jedynie te budynki, które mają w swoich bryłach garaże, lub wskazać, które budynki mają garaże, a które nie. Co znamienne, planowana inwestycja obejmowała budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w bryłach budynków, zatem niewątpliwie kontynuowała funkcję mieszkaniową istniejącą w sąsiedztwie. Budowa garażu, jak przyjmuje się w orzecznictwie, mieści się w zasadzie kontynuacji funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego, co ma miejsce w tym przypadku (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10).

Przechodząc dalej, zauważyć należy, że według § 6 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, parametr szerokość elewacji frontowej budynku ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Możliwe jest odstępstwo od tej reguły wyznaczonej w § 6 rozporządzenia, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że wnioskowany dla drugiego budynku parametr 16,50 m jest niezgodny z parametrem średnim. Ponieważ jednak w analizowanym obszarze występują budynki o szerokości elewacji frontowej powyżej średniej (na działkach nr [...] i nr [...] – 16 m, na działkach [...] i nr [...] – 2 x 9 m = 18 m – 2 budynki w zabudowie bliźniaczej), ustala się dla drugiego budynku zgodny z wnioskiem parametr 16,50 m szerokości elewacji frontowej, z zachowaniem podziału elewacji na segmenty o szerokości maksymalnej 11,82 m, czyli 9,85 m + 20%. Odstępstwo od parametrów średnich zostało uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w przedmiotowej analizie. Organ skorzystał z możliwości, jaką przewiduje powyższy przepis, co jest niewątpliwe zgodne z prawem. W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1804/16, którym uchylony został przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 517/15, a który został wydany w zbliżonym stanie faktycznym. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela w całości zawarte w nim spostrzeżenia, a mianowicie, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego bez znaczenia jest, że wskazany w analizie budynek o największej szerokości jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej usytuowany na dwóch działkach. Wykładnia treści § 6 rozporządzenia nie wyklucza możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem szerokości elewacji frontowej budynków w zabudowie bliźniaczej usytuowanych na dwóch działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. W sprawie zaś nie wykazano, że szerokość planowanej inwestycji naruszy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Stąd też zarzut zawarty w punkcie 2 b) skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2018 r. odniósł się również do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia w zakresie wysokości głównej kalenicy, gdzie podobnie jak w niniejszym przypadku żaden z istniejących budynków objętych analizą nie przekraczał parametru 9,0 m. Organ tymczasem ustalił ten parametr na max poziomie 9,5 m (w niniejszym przypadku jest to 9,0 m ± 0,5 m). Otóż wskazał, że zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym" oznacza, że wskazane przez § 8 rozporządzenia elementy geometrii dachu mają zastosowanie lecz z niezbędnymi modyfikacjami, podyktowanymi specyfiką ustalenia warunków dla danej inwestycji. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Zdaniem NSA, ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości w kalenicy (uwzględniając tolerancję wymiarową) w przedziale do 9,5 m było zgodne z treścią § 8 rozporządzenia, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej wysokości elewacji frontowej w przedziale od 3,0 m do 9,0 m. W analizie funkcji oraz cech zabudowy wyjaśniono, że wzięto pod uwagę wnioskowane wartości, które nawiązują do parametrów zabudowy w obszarze analizy. Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Należy więc uznać, podzielając to stanowisko, że nie doszło do naruszenia przepisu § 8 rozporządzenia, a tym samym zarzut zawarty w punkcie 2 c) skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).