Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1074/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1718/16 oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. S., zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów procesowych art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku w oparciu o dokumenty i materiały nie znajdujące się w aktach sprawy tzn. w oparciu o oryginał decyzji nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., oraz fragmentu szczegółowego planu zagospodarowania "[...]" zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r.,
2. 2) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. została wydana na podstawie obowiązującego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
3. 3) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie § 7 ust. 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz. Budownictwa Nr [...] poz.

1. 2) poprzez uznanie, że na terenie zabudowy jednorodzinnej było możliwe usytuowanie budynku zakładu meblarskiego oraz, że nie można wykluczyć aby w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdował się zapis dopuszczający na terenie budownictwa jednorodzinnego lokalizację zakładów meblarskich,
2. 4) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie Pisma okólnego Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1975 r., którym to pismem Minister ustanowił jako obligatoryjne do stosowania formularze resortowe z zakresu nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno-budowlanego oraz wzory do stosowania z zakresu nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno-budowlanego. Zgodnie z wyżej powołanym Pismem okólnym do wydania decyzji na podstawie art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku stosuje się formularz o symbolu [...]. Natomiast do wydania decyzji na podstawie art. 23 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się wzór nr 2. Zastosowanie niewłaściwego formularza stanowi rażące naruszenie prawa.
3. 5) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. bez podstawy prawnej.
4. 6) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie § 58 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Zgodnie z tym przepisem do wniosku o zmianę sposobu użytkowania powinny być dołączone 2 załączniki, a z treści decyzji nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. wynika, że był załączony tylko jeden załącznik, co oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem powyżej wskazanego przepisu.
5. 7) naruszenie przepisów procesowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego organ był zobowiązany zapewnić osobom, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, możliwość zgłoszenia w ciągu 14 dni wniosków i zastrzeżeń.
6. 8) naruszenie przepisów procesowych art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności poprzez niedokonanie wnikliwej i szczegółowej analizy zaskarżonej decyzji i ustalonego stanu faktycznego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
7. 9) naruszenie prawa materialnego art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., § 7 ust. 2 załącznika do zarządzenia nr [...] Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz. Budownictwa Nr [...] poz. 2), Pisma okólnego Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 1975 r., § 18 i 58 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego orz art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niewłaściwą ich interpretację - polegającą na uznaniu, że naruszenie powyżej wskazanych przepisów nie ma charakteru rażącego, skutkującego stwierdzeniem nieważności na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
8. 10) naruszenie prawa materialnego art. 38, art. 64 i art. 68 w zw. z art. 74 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie złożyła pismo z dnia [...] września 2019 r. stanowiące uzupełnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję organu odwoławczego, wydaną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/14. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie zaskarżono, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego - mając na względzie, iż przepisy prawa nie uległy zmianie - nie tylko Sąd pierwszej instancji, ale również Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyżej wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/14 prawomocnie przesądził, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa:

1. 1) przytoczenie błędnej podstawy prawnej w decyzji Naczelnika Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. udzielające pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski,
2. 2) sporządzenie decyzji na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku.

Ponadto w ocenie WSA w Warszawie brak jest możliwości stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jej niezgodność z art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), albowiem dokonanie stosownych ustaleń jest niemożliwe z uwagi na brak akt sprawy. Jednocześnie Sąd wyraźnie stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby inwestycja była niezgodna ze wskazanymi przepisami. Dodatkowo zostało rozstrzygnięte, że w aktach sprawy znajduje się oryginał decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...].

WSA w Warszawie w omawianym wyroku jednoznacznie przesądził, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie powinien zbadać, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. taki był wiążący zakres dalszego postępowania.

Skarżąca kasacyjnie nie zauważa zasady procesowej wynikającej z art. 153 p.p.s.a. i w istocie rzeczy w zarzutach od 4 do 10, a także w części zarzutu 1 dotyczącej oryginalności decyzji nr [...], stara się ponownie kwestionować ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/14. Kwestie te jako prawomocnie rozstrzygnięte nie mogą podlegać ponownej ocenie, wobec tego zarzuty ich dotyczące nie są zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w toku postępowania nie doszło do odnalezienia szczegółowego planu zagospodarowania "[...]" zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r. Wobec tego nie jest zasadny zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o dokument nie znajdujący się w aktach sprawy.

Z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było możliwe zbadanie, czy doszło do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. wbrew normom wynikającym z planu. Zatem niezasadny jest zarzut 2), w którym wskazuje się na nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. została wydana na podstawie obowiązującego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na brak tekstu szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezasadny jest zarzut 3) jako w swej istocie zawierający swego rodzaju spekulację opartą na załączniku do zarządzenia Ministra, która nie może sama w sobie stanowić podstawy do stwierdzenia wydania decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku podstawowego aktu jakim jest szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.