Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1076/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Bk 309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. L. na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia [...] listopada 1996r. nr [...] w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Gminy w Juchnowcu Dolnym w dniu 29 listopada 1996r. podjęła uchwałę nr XX/144/96 w przedmiocie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec Dolny, tj. w uchwale Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1988r. nr 3/11/88, które polegały na zmodyfikowaniu przeznaczenia działek nr [...] w K. oraz nr [...] w I. - z dotychczasowego rolnego na cele nierolnicze (wyznaczenie terenów złóż kopalin ilastych). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Białostockiego z dnia 20 grudnia 1996r. Nr 40, poz. 152.

W dniu 17 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu) Henryka Lipska wezwała Radę Gminy w Juchnowcu Kościelnym (dawniej Dolnym), na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z 1996r., polegającego na naruszeniu procedury sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem wzywającej tekst zmienionego planu uniemożliwia jej, jako właścicielowi, wykorzystywanie działki nr [...] zgodnie z własnymi potrzebami (lokalizacja stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu).

Uchwałą z dnia 16 marca 2012r. nr XIV/138/2012 Rada Gminy uznała złożone wezwanie za bezzasadne. W jej uzasadnieniu (stanowiącym załącznik do uchwały) wyjaśniono stronie, że nie legitymuje się ona naruszonym interesem prawnym mogącym uzasadniać kwestionowanie spornej uchwały. Zarówno przed zmianą planu, jak i po tej zmianie - strona nie mogłaby wykorzystywać działki zgodnie z przedstawionymi założeniami, bowiem poprzednio działka stanowiła teren rolny, a obecnie - teren zlokalizowanego złoża kopalin. Nadto zmiany planu w tym zakresie nastąpiły na wniosek wzywającej do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 19 marca 2012r. (data wpływu) H. L. złożyła na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę Rady Gminy w Juchnowcu Dolnym z dnia 29 listopada 1996r. zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak sporządzenia - w procedurze zmiany planu - prognozy skutków wpływu nowych ustaleń na środowisko przyrodnicze oraz niewyłożenie tej prognozy do publicznego wglądu wraz z projektem;
2. 2. naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 3 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury planistycznej, polegające na sprzeczności treści planu z jego załącznikiem graficznym oraz sprzeczności treści uchwały intencyjnej z jej załącznikiem graficznym, a tym samym uchwalenie planu w innych granicach niż przyjęte w uchwale intencyjnej. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], której dotyczyły zaskarżone zmiany planu dokonane w 1996r. W 2003r. wnosiła o ustalenie innego niż w planie przeznaczenia tej działki, jednak otrzymała informację o utracie jego mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2003r. W 2009r. występowała o wydanie dla działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu, jednak jej nie uzyskała, gdyż Wójt umorzył postępowanie z uwagi na kolidujące z zamiarem inwestorki przeznaczenie działki. Obecnie nadal zamierza zrealizować ostatnio wskazaną inwestycję, jednak z uwagi na zapisy planu nie jest w stanie uzyskać stosownych decyzji. Przedmiotowe zapisy ograniczają wykonywanie jej prawa własności, bowiem powodują niemożność rozporządzania nieruchomością w sposób zgodny z jej, jako właściciela, wolą. Dowodzi to też istnienia związku między jej indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca wywodziła, że co prawda gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym i może ograniczać właściciela w dysponowaniu jego własnością - właśnie poprzez zapisy planu miejscowego, ale powinna wykonywać władztwo zgodnie z prawem materialnym i procesowym, która to zgodność nie wystąpiła przy uchwalaniu spornego aktu. W przypadku zaskarżonej uchwały zmiany następowały na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 i art. 18 ust. 3 - procedura zmian planu powinna odbywać się według zasad, jak przy uchwalaniu planu. Oznacza to, że zarówno przy uchwalaniu planu, jak i przy jego zmianie powinna być dołączona do projektu planu "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze", co wynika z art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej z 1994r. Przepis ten nie zawiera wskazania, w jakich sytuacjach z obowiązku sporządzenia prognozy zwolniony jest organ uchwalający lub zmieniający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza, że prognozę należy sporządzać zawsze przy uchwalaniu planu lub jego zmianie.

Potwierdzeniem opisanego naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 ustawy planistycznej z 1994r., polegającego na braku prognozy jest, zdaniem strony, znajdujący się w aktach administracyjnych wykaz dokumentów sporządzonych przy zmianie planu, wśród których nie wymieniono prognozy. Brak ten stanowił naruszenie trybu sporządzania zmiany planu, a więc naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej z 1994r., bowiem projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu bez spornej prognozy, co stanowi o nieważności planu, zgodnie z art. 27 wymienionej ustawy planistycznej.

Skarżąca wskazała również, że procedurę uchwalania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego inicjuje uchwała w sprawie przystąpienia do tych prac, która powinna zawierać załącznik graficzny wskazujący granice terenu objętego planem (nowym lub jego zmianą). Przedmiotowy załącznik powinien jednoznacznie wskazywać granice terenu objętego projektem planu. Odnośnie skarżonej uchwały - procedurę jej podjęcia zapoczątkowała uchwała intencyjna z dnia 26 czerwca 1996r., zawierająca jako załączniki dwie mapy w skali 1:5000 wskazujące tereny, których zmiana dotyczy (w miejscowościach K. - działki nr [...],[...] i [...] oraz Ignatki - nr [...]). Zdaniem skarżącej tekst uchwały intencyjnej nie jest spójny z rysunkiem stanowiącym załącznik do niej - w zakresie granic terenu działek nr 200/2 i 133/1 objętych zmianą. Przekłada się to, w jej ocenie, także na sprzeczność pomiędzy obszarem objętym uchwałą intencyjną a obszarem objętym ustaleniami planu z dnia 29 listopada 1996r., bowiem analiza rysunków do uchwały intencyjnej i do planu wskazuje, że tereny objęte ustaleniami planu w części odbiegają od obszarów, dla których plan miał być sporządzony.

W ocenie skarżącej niezgodność polega na tym, że "działki nr ewid. [...] i [...] położone w K. gm. [...] zostały objęte planem, ale ze względów opisanych powyżej nie sposób jest ustalić, czy były objęte granicami przyszłego planu w uchwale intencyjnej z dnia 26.06.1996r. Nr XVI11/116/96".

Skarżąca podniosła, że treść uchwały z dnia 29 listopada 1996r. jednoznacznie wskazuje, że ustaleniami planu są objęte działki nr [...],[...] i [...] położone w K., podczas gdy rysunek, stanowiący zgodnie z § 3 tej uchwały integralną jej część, wskazuje bezsprzecznie, że granice planu obejmują działki nr [...] i [...] i jedynie część działki nr [...]. Zdaniem skarżącej stanowi to naruszenie art. 18 ustawy planistycznej z 1994r., a tym samym powoduje jej nieważność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał w całości stanowisko zawarte w załączniku do uchwały uznającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne oraz wskazał, wbrew stanowisku skarżącej, że do projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego była sporządzana prognoza skutków wpływu zmian na środowisko (autorstwa mgr inż. J. Citko). Nie została ona sformułowana jako odrębny załącznik, ale jako część III tekstu projektu zmian planu miejscowego. Treść prognozy wskazuje, że obszar objęty procedurą planistyczną nie kwalifikuje się do objęcia ochroną środowiska ani ochroną konserwatorską. Organ wskazał, że na istnienie prognozy wskazuje również treść protestu małżonków M. z dnia 24 września 1996 r. oraz odpowiedź na protest udzielona przez organ. W obydwu dokumentach ich autorzy odwołują się do treści prognozy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest legalność uchwały w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga powinna nadto zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, przesłanki formalne złożenia skargi zostały w sprawie niniejszej spełnione. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w piśmie z dnia 16 stycznia 2012r. (z datą wpływu do organu 17 stycznia 2012r.). Wobec jego nieuwzględnienia skargę wniesiono w terminie 2 miesięcy od wezwania (tj. ostatniego dnia terminu -19 marca 2012r.).

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest posiadanie legitymacji procesowej - wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno być jednocześnie związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno - materialną skarżącego, np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, znosi, ogranicza lub też uniemożliwia realizowanie przez niego interesu prawnego lub uprawnienia (vide wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012r., sygn. akt I OSK 208/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje inaczej niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego kwestię legitymacji procesowej skarżącego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie podmiot, którego uprawnienie lub obowiązek zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, aby zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej.

Sąd podniósł, że zasadniczej wadliwości uchwały zmieniającej, a tym samym naruszenia własnego interesu prawnego, upatruje skarżąca w niemożliwości zrealizowania na działce nr [...] obecnych zamierzeń gospodarczych w postaci stacji demontażu pojazdów, punktu skupu oraz recyklingu. Jak wskazała, nie jest w stanie uzyskać stosownych decyzji (m.in. o warunkach zabudowy, o którą występowała w 2009r.) z uwagi na obowiązujące przeznaczenie działki pod eksploatację kopalin wynikające z zaskarżonej uchwały. Koliduje ono z jej obecnymi planami i wyklucza rozporządzenie działką zgodnie z wolą właściciela. W istocie stanowi to zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej z 1994r., w którym zagwarantowano każdemu prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny oraz ochronę jego interesu prawnego, jak również stanowi zarzut naruszenia art. 4 wymienionej ustawy regulującego instytucję władztwa planistycznego gminy.

Wskazana argumentacja skarżącej nie odpowiada jednak, w ocenie sądu, przedstawionej powyżej przesłance "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia", o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim Sąd zauważył, że uchwała zmieniająca z dnia 29 listopada 1996r. została podjęta na wniosek dwóch podmiotów: samej skarżącej H. L. oraz Przedsiębiorstwa [...] w K. Wynika to wprost z pisma z dnia 16 sierpnia 1993r., stanowiącego wniosek skarżącej (k. 51 akt sądowych) oraz z treści § 1 ust. 1 uchwały nr XVII/116/96 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Juchnowiec Dolny, tzw. uchwały intencyjnej z dnia 26 czerwca 1996r. Zmiany miały polegać na przeznaczeniu działek o nr [...] w I. (skarżącej) i nr [...],[...] i [...] w K. (innego podmiotu), stanowiących wówczas tereny rolne, pod eksploatację udokumentowanych złóż kopalin surowców ilastych (vide § 1 ust. 2 uchwały intencyjnej).

Jak wynika z § 2 uchwały zmieniającej nr XX/144/96 z dnia 29 listopada 1996r. wnioski zostały uwzględnione w całości, bowiem grunty orne klasy V i w części IV B w Ignatkach przeznaczono na cele nierolnicze, tj. tereny eksploatacji złóż kopalin ilastych, tereny pasa ochronnego od terenów rolnych oraz tereny czasowego gromadzenia nadkładu.

Sąd podkreślił, że fakt powyższy, w powiązaniu z pozostałymi okolicznościami towarzyszącymi procedurze uchwalania kwestionowanej uchwały, nie pozostaje bez wpływu na negatywną ocenę przesłanki wystąpienia naruszenia interesu prawnego. Odnotować bowiem także trzeba, że przedłożona dokumentacja z procedury planistycznej nie wskazuje, aby H. L. zgłaszała jakiekolwiek zastrzeżenia w trakcie tej procedury, z czego należy wnosić, że akceptowała ówczesne ustalenia i nie traktowała ich jako nieuzasadnionej i bezprawnej ingerencji w jej prawo własności, a tym samym jako nadużycia władztwa planistycznego gminy. Nie zaskarżyła też planu po jego uchwaleniu.

Uzasadnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić okoliczność późniejszego powstania u właściciela terenu objętego procedurą planistyczną zamiaru innego - niż dotychczasowe - przeznaczenia tego terenu, w sytuacji gdy to przeznaczenie, później kwestionowane, zostało ustalone przed wieloma laty i to na wniosek tego właściciela, przy braku zastrzeżeń z jego strony do ówcześnie prowadzonej procedury. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2011r. w sprawie sygn. akt II OSK 1933/11 (CBOSA), zgodnie z którym: "Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestowanym przez niego, wiele lat po uchwaleniu, zapisem planu".

Ponadto Sąd podniósł, że obecnych zamiarów sposobu zagospodarowania działki nr 133/1 nie mogłaby skarżąca zrealizować także wówczas, gdyby zaskarżona uchwała nie została podjęta. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy w Juchnowcu Dolnym z dnia 15 września 1993r. (k. 30 akt sądowych) w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 1988r. - podlegającym zmianie zaskarżoną uchwałą - nieruchomość skarżącej była przeznaczona pod tereny rolne. Zatem planowany obecnie sposób zagospodarowania działki także nie mógłby dojść do realizacji. Sytuacja prawna skarżącej, jako jej właściciela, nie uległa więc zmianie. Zarówno przed podjęciem uchwały z dnia 29 listopada 1996r., jak i po jej podjęciu skarżąca nie mogłaby wykorzystać działki zgodnie z przedstawionymi założeniami.

Dlatego, zdaniem sądu, w sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącej polegającego na pozbawieniu lub ograniczeniu wykonywanego przez nią prawa własności do działki nr [...] w I., zapisami wynikającymi z treści uchwały z dnia 29 listopada 1996r. Podjęta przez stronę próba wyeliminowania tych zapisów z porządku prawnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - z powodów wyżej wskazanych - nie może być więc skuteczna. Nie wyklucza to natomiast możliwości wystąpienia o zmianę kwestionowanych zapisów planu.

Sad uznał, że skarżącej nie można przypisać legitymacji skargowej. Brak legitymacji do wniesienia skutkuje oddaleniem skargi i zamyka sądowi drogę do merytorycznego jej rozpoznania (vide powołane wyroki NSA w sprawach sygn. akt I OSK 208/12, II OSK 790/12 oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2451/11, CBOSA).

Ponadto Sąd podał, że jedynie informacyjnie można zauważyć, odnośnie zarzutu braku prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko, że takowa była zawarta w pkt III projektu planu wyłożonym do wglądu, co wynika z treści tego projektu. Natomiast zarzucając niezgodność miedzy załącznikiem graficznym uchwały intencyjnej i rysunkiem planu, to ani skarżąca ani organ nie byli w stanie odnaleźć załącznika graficznego uchwały intencyjnej i wszelkie próby ustalenia treści tego dokumentu okazały się bezskuteczne. Z uwagi jednak na brak legitymacji skargowej skarżącej, nie miało to wpływu na wynik sprawy, jako że sąd nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Bk 309/12 na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wniosła H. L., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1951 ze zm.) – u.s.g. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w zaskarżonym wyroku z dnia 7 lutego 2013r. skarżąca nie wykazała, jak tego wymaga powołany wyżej przepis, naruszenia własnego interesu prawnego, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy skutki obowiązywania skarżonej uchwały wyłączają możliwość rozporządzania przedmiotem własności przez skarżącą;
2. 2) art. 101 u. s. g. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieusprawiedliwionym ograniczeniu kwestionowaną uchwałą prawa własności skarżącej do zagospodarowania działki w sposób przez nią preferowany w sytuacji, gdy udzielona wygaszoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 1997r. znak [...] Wojewody Białostockiego koncesja na wydobywanie kopaliny obejmowała jedynie część nieruchomości skarżącej, zaś skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął swoim zasięgiem całość nieruchomości;
3. 3) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., 270 z późn. zm.) – p.p.s.a. w związku z art. 27 oraz art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 4 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Juchnowcu Dolnym, pomimo że zgodnie z powołanym wyżej przepisem naruszenie procedury planistycznej polegającej na sprzeczności treści planu z jego załącznikiem graficznym, sprzeczności treści uchwały intencyjnej z jej załącznikiem graficznym, prowadzącej do uchwalenia planu w granicach innych niż podjęta uchwała intencyjna, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 oraz art. 10 ust. 2 i 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo nie załączenia wymaganej prawem prognozy oddziaływania na środowisko oraz jej nie wyłożenie wraz z projektem planu;
5. 5) art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości prawnej zaskarżonej uchwały Rady Gminy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku pobieżnie jedynie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że H. L. wykazała zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku pomiędzy tą uchwałą a własną indywidualną aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Nie jest to stan zagrożenia naruszeniem, taki związek istnieje obecnie, a nie w przyszłości, a jego następstwem jest ograniczenie możliwości swobodnego dysponowania przedmiotem własności, którego ochronę gwarantują przepisy art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Swój interes prawny skarżąca wywodzi z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości o nr ewid. [...], którego zakres wykonywania zawarty został w art. 140 k.c. Zgodnie z tym przepisem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1996r. znak [...] Wojewoda Białostocki zatwierdził uproszczoną dokumentację geologiczną w kategorii Cl złoża iłów zastoiskowych "IGNATKI II" do produkcji kafli wydaną na wniosek H. L. Załącznikiem do ww. rozstrzygnięcia jest mapa obszaru i terenu górniczego IGNATKI II, która wskazuje teren przeznaczony pod wydobycie kopaliny. Obejmuje on jedynie część nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w I., podczas gdy załącznik graficzny nr 2 do skarżonej uchwały wskazuje całość ww. nieruchomości. W myśl art. 53 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla terenu górniczego. A zatem organ gminy wbrew posiadanej dokumentacji, która zgodnie z art. 51 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz.

96) jest podstawą wyznaczenia obszaru górniczego, objął planem także tę część działki skarżącej, która znajdowała się poza opracowaniem objętym zatwierdzoną dokumentacją. Organ uchwałodawczy pozbawił w ten sposób możliwości swobodnego dysponowania przez skarżącą pozostałą częścią nieruchomości nie objętą udzieloną koncesją z dnia [...] stycznia 1997r. znak [...] Wojewody Białostockiego.

Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. powinno zaistnieć najpóźniej w dniu wniesienia skargi na uchwałę planistyczną. Przesłanka powyższa w niniejszej sprawie została spełniona, albowiem naruszenie interesu prawnego wynikającego z ww. przepisu miało miejsce przed wniesieniem skargi. Sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej w świetle zapisów planu jest niemożliwy, albowiem współwłaścicielka nieruchomości nie posiada obecnie wymaganych prawem pozwoleń uprawniających do realizacji przeznaczenia terenu jej działki. Wynika to z faktu, iż mocą decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...] Wojewody Podlaskiego stwierdzono wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopalin, a ustanowiony obszar górniczy wykreślono z rejestru w dniu 14 listopada 2005r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2009r. [...] Marszałka Województwa Podlaskiego uchylono decyzję z dnia [...] września 1996r. znak [...] zatwierdzającą uproszczoną dokumentację geologiczną dla złoża "[...]".

Skarżąca kasacyjnie, nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, iż planowany obecnie sposób zagospodarowania nieruchomości nie mógłby być realizowany nie tylko w sytuacji istnienia w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały, ale także wówczas gdyby zmiana planu nie została uchwalona, albowiem obowiązujący ówcześnie plan zagospodarowania przestrzennego z 1988r. teren nieruchomości skarżącej przeznaczał na cele rolne. Oznacza to ograniczenie legitymacji skargowej li tylko i wyłącznie do zaistnienia jej w dacie podejmowania uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Po wejściu w życie w dniu 11 lipca 2003r. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ustawa ta w 87 ust. 3 stwierdzała, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r.

Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 1988r., który był przedmiotem uchwały zmieniającej stracił moc obowiązującą we wskazanym w ustawie terminie. Tak więc skarżąca, gdyby nie uchwalona zmiana planu z 1996r. mogłaby obecnie realizować swoje zamiary inwestycyjne i ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję polegającą na budowie stacji demontażu pojazdów, punktu skupu złomu oraz recyklingu, które w tym stanie prawnym jest niemożliwe.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym co prawda jedynie informacyjnie, iż stwierdzone w toku procedury nieprawidłowości nie mogą wywrzeć zamierzonego skutku w postaci stwierdzenia nieważności wynikającego z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podejmowania skarżonej uchwały. Zgodnie z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 27 prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W skardze kasacyjnej zawarto obszerne zarzuty skierowane do procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, których, z uwagi na ustalenie przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego skarżącej, Sąd nie badał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Juchnowiec Kościelny wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących mieć wpływ na nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "nierozpoznanie skargi w całości, to jest zarzutów merytorycznych co do wadliwości prawnej zaskarżonej uchwały Rady Gminy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku pobieżnie jedynie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały".

Wbrew temu zarzutowi, uznać należy, że Sąd I instancji postąpił zgodnie z powołanymi przepisami, albowiem wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), rozstrzygał w granicach sprawy, a z uzasadnienia wyroku wynika, że rozstrzygał nie tylko odnoście zarzutów i wniosków skargi i wskazanej w niej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego kontroli.

W myśl powołanego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie nie odpowiada jego wymogom, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenie powołanego przepisu mógłby być zatem skuteczny, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z jego treści, dlaczego nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł ocenę legalności zaskarżonej uchwały, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśnił także powody, dla których nie podzielił stanowiska skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

W zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji nie odniósł się do wadliwości prawnej zaskarżonej uchwały Rady Gminy i pobieżnie odniósł się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury planistycznej uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. Zarzut ten nie może być uwzględniony, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w trybie art. 101 § 1 u.s.g. zamyka sądowi drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu.

Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie wykazała, jak tego wymaga powołany wyżej przepis, naruszenia własnego interesu prawnego, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, gdy skutki obowiązywania skarżonej uchwały wyłączają możliwość rozporządzania przedmiotem własności przez skarżącą.

Dokonując wykładni przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi w tym trybie jest posiadanie legitymacji procesowej - wykazanie istnienia związku między własną sytuacją prawną skarżącego (chodzi wyłącznie o sytuację prawnie zagwarantowaną, a nie faktyczną) a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegającego na naruszeniu (ograniczeniu, pozbawieniu) przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno być jednocześnie związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, znosi, ogranicza lub też uniemożliwia realizowanie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela te wykładnię.

Należy zauważyć jednocześnie, że ta wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z wykładnią dokonana przez skarżącą kasacyjnie; odmienne jest jedynie ustalenie, czy w sprawie niniejszej interes prawny skarżącej został naruszony w sposób wynikający z treści tego przepisu. Skarżąca zarzuca bowiem, że skutki obowiązywania skarżonej uchwały wyłączają aktualnie możliwość rozporządzania przez nią przedmiotem własności. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Z tym zarzutem wiąże się zarzut drugi skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 101 u.s.g. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieusprawiedliwionym ograniczeniu kwestionowaną uchwałą prawa własności skarżącej do zagospodarowania działki w sposób przez nią preferowany w sytuacji, gdy udzielona wygaszoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 1997r. znak [...] Wojewody Białostockiego koncesja na wydobywanie kopaliny obejmowała jedynie część nieruchomości skarżącej, zaś skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął swoim zasięgiem całość nieruchomości.

Odnosząc się do tych zarzutów podkreślić należy, że Sąd I instancji wskazał, że H. L. była jedną z osób wnioskujących w roku 1993 o zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec z dnia 29 grudnia 1988r., nie kwestionowała treści podjętej dnia 29 listopada 1996r. uchwały, ani nie zgłaszała żadnych zarzutów co do przeprowadzonej procedury jej uchwalenia. Jej wniosek z 1993r. dotyczył zmiany przeznaczenia "działki nr [...]" w [...]. Zmiana dotyczyła terenów wykorzystywanych rolniczo, które przeznaczono na tereny eksploatacji złóż kopalin ilastych dla potrzeb ceramiki budowlanej wydobywanych systemem odkrywkowym. Wówczas skarżąca posiadała koncesję na wydobywanie kopalin. W skardze kasacyjnej wskazano, że w 2005r. stwierdzono wygaśnięcie tej koncesji, a ustanowiony wówczas obszar górniczy wykreślono z rejestru, w 2009r. uchylono także decyzję zatwierdzającą uproszczoną dokumentację geologiczną dla złoża "[...]".

Bezspornym w sprawie jest, że te okoliczności spowodowały zmianę zamierzeń skarżącej, co do zainwestowania przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], a nowe przeznaczenie jest sprzeczne z przeznaczeniem określonym w zaskarżonej uchwale, wobec czego skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności uchwały, podjętej 16 lat temu. Skarżąca akceptowała ówcześnie podjęte zmiany przeznaczenia terenu (zgodne z jej wnioskiem), jako niepływające niekorzystnie na jej nieruchomość i przysługujące do tej nieruchomości prawo własności. W kontekście powyższych okoliczności trudno podzielić zarzut skarżącej o naruszeniu jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g..

Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u skarżącej po wielu latach od uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nie może, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, prowadzić do stwierdzenia, że interes skarżącej został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowaną przez nią dopiero obecnie treścią planu. Takie rozumowanie powodowałoby możliwość stwierdzania nieważności miejscowych planów zagospodarowania w zależności od zmiany przez ich właścicieli, koncepcji zagospodarowania nieruchomości objętych planem, czego nie można zaakceptować. Dla skutecznego wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest wykazanie we wniesionej skardze obiektywnego związku pomiędzy zapisami planu, a naruszeniem interesu prawnego. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że obecnie skarżąca może ubiegać się o zmianę planu.

Nie może być zatem skuteczny zarzut naruszenia powyższych przepisów, tym bardziej, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w określonych sytuacjach w sferę wykonywania prawa własności.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, związanych z niewłaściwym zastosowaniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności uchwały wobec wskazanych naruszeń procedury uchwalania planu, podkreślić należy, że Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli i stosowania środków wobec zaskarżonej uchwały. Ponadto, jak wyżej podkreślono, skarżąca nie zgłaszała w toku jego uchwalania wniosków bądź zarzutów do projektu tego planu, nie zaskarżyła też planu po jego uchwaleniu z przyczyn np. proceduralnych.

Nie jest natomiast trafne stanowisko Sądu I instancji, że obecnych zamiarów sposobu zagospodarowania działki nr [...] nie mogłaby skarżąca zrealizować także wówczas, gdyby zaskarżona uchwała nie została podjęta, ponieważ w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 1988r. - podlegającym zmianie zaskarżoną uchwałą - nieruchomość skarżącej była przeznaczona pod tereny rolne.

Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w art. 87 ust. 3 stwierdziła, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (11 lipca 2003r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003r. Zatem ogólny plan zagospodarowania przestrzennego z 29 grudnia 1988r., który był zmieniany zaskarżoną uchwałą z dnia 29 listopada 1996r. stracił moc obowiązującą we wskazanym w ustawie terminie.

Powyżej powołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miało jednak wpływu na słuszność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.