Uzasadnienie
II OSK 1077 / 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B. i B. K. uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek W. B. oraz B. K., które wniosły o kontrolę robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego, prowadzonych przez A. K. Organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał oględzin obiektu w dniu 24.08.2001 r. w trakcie, których stwierdzono, iż w ścianie zachodniej poddasza użytkowego wykonano 3 otwory okienne. Porównując przedstawiony projekt techniczny z istniejącym stanem faktycznym stwierdzono wykonanie dodatkowego otworu okiennego o wym. 1 x 0,80 m. w kondygnacji strychu. Stwierdzono też, iż pomiędzy nieruchomością A. K., a działką skarżących brak jest ogrodzenia mogącego określić odległość od granicy. Ponadto stwierdzono:
w elewacji wschodniej -na poziomie strychu wykonanie otworu okiennego (1 x 0,80 m) od granicy w odległość mniej niż 4 m, w elewacji południowej - wykonanie garażu o wymiarach 4,80 x 3,00 m wraz ze stropem tworzącym taras, a w połaci dachowej - wykonanie facjatki zamiast okna dachowego.
Ustalono, że A. K. posiada ostateczną decyzję z dnia 6 października 2000 r., którą udzielono mu pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia 10.09.2001 r. w trybie art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, którym nakazano A. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego z powodu ich prowadzenia w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu i przepisach.
Następnie postanowieniem z dnia 25.09.2001 r. wydanym w oparciu o art.80 ust.2 pkt b1, art. 83 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 i art. 123 k.p.a. nakazano A. K. przedłożyć dokumenty dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego tj. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej określającej odległość ściany zachodniej przedmiotowego budynku od granicy działki nr ew. gr. 10/1, orzeczenia technicznego określającego możliwość doprowadzenia wykonanych odstępstw do stanu zgodnego z przepisami i użytkowania wykonanego stanu - do dnia 19.10.2001 r.
Inwestor oświadczeniem z dnia 9.11. 2001 r. zawiadomił organ o realizacji obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 25.09.2001 r.
Decyzją z dnia 7 listopada 2001 r. wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał A. K., doprowadzić budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, tj. wykonać likwidację otworu okiennego istniejącego w ścianie wschodniej nadbudowanego budynku mieszkalnego położonego w miejscowości C., na działce nr ew. gr. 10/2 do dnia 10 grudnia 2001 r.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. B. i B. K. decyzją z dnia 5 marca 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nakazanych robót i ustalił nowy termin wykonania nakazanych robót - do dnia 30.04.2002 r.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wydal zaskarżoną decyzję prawidłowo.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż przedmiotem postępowania są zaistniałe odstępstwa od pozwolenia na nadbudowę i adaptację poddasza budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na nadbudowę z dnia 6.10.2000 r., a analiza materiału dowodowego wykazała, że odległość budynku mieszkalnego na działce nr 10/2 w stosunku do działki nr 10/1 nie uległa zmianie.
Budynek przed nadbudową w ścianie zachodniej posiadał otwór okienny, a projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego został zatwierdzony do realizacji przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzją z dnia 6.10.2000 r. co oznacza, iż problem istnienia otworów okiennych w ścianie zachodniej był przez organ analizowany. Wykonanie podczas nadbudowy w zachodniej ścianie dodatkowego otworu okiennego na poziomie poddasza (zamiast dwóch otworów - trzy otwory okienne) w świetle dostarczonego przez inwestora orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej nie narusza warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną przez W. B. i B. K. stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do dodatkowego otworu okiennego w ścianie zachodniej ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż w świetle dostarczonego przez inwestora orzeczenia technicznego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej, jego wykonanie nie narusza warunków technicznych, a kwestionowany przebieg granicy może być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym. Organy nie wypowiedziały się natomiast, co do charakteru stwierdzonego odstępstwa i nie podjęły co do niego decyzji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy nie dokonały nadto oceny przedłożonego dokumentu geodezyjnego, w szczególności, dlaczego mimo kwestionowania przez strony - został on potraktowany jako inwentaryzacja powykonawcza geodezyjna.
Nadto w ocenie Sądu organy nie ustaliły i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art.7 i 77 kpa), a przede wszystkim mimo stwierdzenia podczas oględzin, iż inwestor wybudował garaż wraz ze stropem tworzącym taras, z otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy na ww. taras, a w połaci dachowej wykonał facjatkę zamiast okna dachowego, organy nie oceniły wyżej wymienionych robót, w kontekście istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ewentualnie, w zależności od treści tego projektu nie potraktował ich jako samowoli budowlanej.
Sąd wskazał też na brak w aktach administracyjnych kompletnego i czytelnego projektu budowlanego, gdyż załączona kserokopia projektu nie pozwala na ocenę, czy inwestor wykonał ww. roboty bez pozwolenia na budowę budując np. część obiektu budowlanego, czy też istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż podstawą wstrzymania robót postanowieniem z dnia 10 września 2001 r. było właśnie stwierdzenie wykonania garażu ze stropodachem i zmiana konstrukcji dachu, po czym w decyzji z dnia 7 listopada 2001 r. oraz decyzji zaskarżonej nie ustosunkowano się w żaden sposób do ww. kwestii.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uzupełnić postępowanie w zakresie przytoczonych wyżej braków.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz.1271 z późn. zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania A. K. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. 1994 Nr 89, poz. 414) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odstępstwa jakich dopuścił się inwestor - uczestnik postępowania nie pozwalają na doprowadzenie ich do stanu zgodnego z obowiązującym prawem,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd nie mógł wydać takiego wyroku jak zaskarżony na podstawie akt sprawy, gdyby w sposób właściwy przeprowadził analizę legalności i prawidłowości działań organów administracji,
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji A. K. wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
- 2) o zasądzenie od W. B. i B. K. na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że organy administracyjne nie ustaliły i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący podkreślił, iż prowadził przedmiotowe roboty budowlane dysponując decyzją o pozwoleniu na wykonywaną nadbudowę, a wobec tego nie można mówić o prowadzeniu robót bez wymaganego prawem pozwolenia, do którego to stanu faktycznego mógłby mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Zdaniem autora kasacji wybór pomiędzy decyzją o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 1, a decyzją o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zależał od tego, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Po zapoznaniu się z dostarczoną przez inwestora dokumentacją, zgodnie ze wskazaniem organu obejmującą: inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę, orzeczeniem technicznym, a także licznych notatek i protokołu oględzin wraz z dokumentacja zdjęciową organ uznał, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami jest możliwe. W świetle powyższego jedynym istniejącym rozstrzygnięciem organu było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami poprzez wykonanie określonych robót przez inwestora.
Zdaniem uczestnika, materiały dowodowe zgromadzone przez organy administracyjne I i II instancji pozwalają na prawidłową ocenę, czy roboty jakie wykonał inwestor uznać należy za wykonane bez pozwolenia na budowę, czy też stanowią one istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny przedłożonego dokumentu geodezyjnego, co jest ustaleniem błędnym, gdyż zarówno organ I jak i II instancji zbadały należycie przedłożony przez inwestora dokument. Dla jego oceny nie ma przy tym znaczenia czy oceniono go jako inwentaryzację powykonawczą, ponieważ wykonane roboty nie spowodowały zmiany odległości budynku mieszkalnego na działce nr 10/2 od granicy działki nr 10/1.
Zdaniem autora kasacji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy było zbędne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który w rozpoznawanej sprawie nie był zastosowany, czyni nieskutecznym zarzut jego "niewłaściwego zastosowanego".
Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest o tyle chybiony, że Sąd pierwszej instancji z uwagi na luki w materialne dowodowym jemu przedstawionym, a czego nawet kasacja nie kwestionuje, nie mógł zająć stanowiska co do możliwości doprowadzenia wykonanych w przedmiotowym obiekcie prac do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W konsekwencji w zaskarżonym wyroku nie zajęto stanowiska, ani co do możliwości zastosowania w sprawie tej normy, ani też nie wykluczono oparcia kolejnym orzeczeń na tej regulacji prawnej.
Zauważyć należy, iż znajdujące się w aktach dokumenty są wprawdzie w części opatrzone pieczęcią organu "za zgodność", ale nie wiadomo już chociażby tego jaką decyzją, który z projektów został zatwierdzony.
Uwzględniając stan znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, a przede wszystkich brak jej czytelności, w zestawieniu z treścią uzasadnienia decyzji kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji, nie sposób odmówić temuż Sądowi zasadności krytycznej oceny ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu kasacji, stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i przyjętego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej istotnie nie było żadnego odniesienia do wszystkich tych odstępstw w zakresie realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie stwierdzono w czasie przeprowadzonych przez organ oględzin.
Zważywszy na powyższe za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak właściwego przeprowadzenia analizy legalności i prawidłowości działań organów administracji.
Z przyczyn wyżej wymienionych Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania o jakiej mowa wart. 183 § 2 p.p.s.a. i wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną kasację.