Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej uPb) po rozpatrzeniu zażaleń E. Z. oraz K. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie 8 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w Warszawie realizowanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ zażaleniowy w motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że prowadzone jest postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od decyzji z dnia [...] maja 2000 r., którą udzielono pozwolenia na budowę 8 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. W toku postępowania naprawczego wydawano kilka decyzji, które były także przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Obecnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB dla m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb nałożono na właścicieli segmentów − K. F., U. i A. K., A. i W. C., E. Z., R. M., I. i A. P., J.T.-K. oraz U. i D. K. − obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu. Wymagany projekt budowlany zamienny został przedłożony.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu na budowę obiektu.
Z powodu wniesionych odwołań od powyższej decyzji przez K. F. i E. Z., decyzja nr [...] nie stała się ostateczna, co oznacza, że do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 uPb, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie wydanie ostatecznej decyzji o uchyleniu w trybie art. 36a ust. 2 decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2000 r., jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w prowadzonej sprawie. Ponieważ organ nadzoru budowlanego w oczekiwaniu na wydanie ww. decyzji nie może pozostawać w bezczynności, zasadne było zawieszenie postępowania do czasu wydania tej decyzji.
Skargę do WSA w Warszawie na postanowienie MWINB wniósł E. Z., który wskazał, że nie kwestionuje samego zawieszenia postępowania ale domaga się "uchylenia kłamliwych zapisów" zawartych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zaaprobował stanowisko MWINB, co do zasadności zawieszenia postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50 i 51 uPb, do czasu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000 r., (art. 36a ust. 2 uPb).
Zdaniem sądu I instancji organ niewadliwie wykazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 4 uPb, możliwe jest dopiero po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, od którego inwestor w sposób istotny odstąpił.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, E. Z. zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 w zw. z art. 141 Ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym i niezgodnym z przepisami prawa sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze z dnia 20 lutego 2012 r., uzupełnionej pismem z dnia 10 października 2012 r. oraz niewskazanie przyczyn pominięcia zarzutów skarżącego, co doprowadziło do naruszenia przez sąd I instancji reguł kontroli prawidłowości dokonanych ustaleń przez organy orzekające w toku postępowania administracyjnego, które bez wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i wnikliwego rozpatrzenia zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego przyjęły, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydanego przez MWINB utrzymujące w mocy zaskarżone przez E. Z. postanowienie nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zarzuty skarżącego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi mimo, że okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnosi o:
- 1. na podstawie art. 185 § 1 Ppsa o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/12 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż sądowi;
- 2. zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że przedmiotowe koszty nie zostały ani w całości ani w części uiszczone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyłuszczono, że wbrew stanowisku sądu I instancji podniesione przez skarżącego w skardze zarzuty dotyczą zaskarżonego postanowienia, odnosząc się bezpośrednio do twierdzeń zawartych w jego uzasadnieniu. W związku z czym niezrozumiałe było twierdzenie sądu wojewódzkiego o braku związku między zarzutami skarżącego a zaskarżonym postanowieniem. Nieprawidłowe ma być uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie wynikać ma z niego aby sąd dokonał wszechstronnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Na wsparcie swej argumentacji powołano się na dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie obowiązku sporządzania prawidłowego uzasadnienia przez sąd administracyjny do podjętego wyroku.
Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/12 WSA w Warszawie zawiesił postępowanie międzyinstancyjne z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania K. F. WSA w Warszawie podjął postępowania międzyinstancyjne w dniu 25 lutego 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują kierunek badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest uprawniony do konkretyzowania bądź uzupełniania zarzutów skargi.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów "art. 3 w zw. z art. 141 Ppsa", art. 151 Ppsa oraz "art. 145 § 1 pkt 1" Ppsa.
Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 141 Ppsa nie wskazał jednostek redakcyjnych tych przepisów. Nie można jednak pominąć, że rozwijając ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że w sposób wadliwy i niezgodny z przepisami prawa sporządzono uzasadnienie zaskarżonego wyroku poprzez nieodniesienie się przez sąd I instancji do części zarzutów podniesionych w skardze i piśmie procesowym, co powoduje niemożność dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W myśl art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.
Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją lub postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wyłącznie decyzja czy postanowienie, które stanowią przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu. Naruszenie art. 3 § 1 Ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie.
W przedmiotowej sprawie sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd ten dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej i badanie to przeprowadził w aspekcie przepisów, które miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia przez sąd I instancji tego przepisu.
Zwrócić uwagę należy, że zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Ppsa podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 332).
Powołany przez sąd I instancji przepis art. 151 Ppsa, podobnie jak i art. 145 § 1 Ppsa (oba powołane jako zarzuty w skardze kasacyjnej), łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Stosownie do art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Przedstawienie natomiast subiektywnie "wadliwej", zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, oceny istoty sprawy nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
Sąd I instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. A mianowicie, sąd ten jednoznacznie stwierdził, że organ niewadliwie wykazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 uPb, możliwe jest dopiero po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, od którego inwestor w sposób istotny odstąpił. Sąd I instancji wyraźnie też zaznaczył, że zarzut E. Z. dot. braku ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji mógłby zostać uznany za zasadny, ponieważ organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznając sprawę, odnieść się do zarzutów zażalenia, jednakże wskazał, że w niniejszej sprawie zarzuty podniesione przez skarżącego nie dotyczyły skarżonego postanowienia. W ocenie tegoż sądu wskazane uchybienie pozostało zatem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z takim stanowiskiem sądu I instancji należy się zgodzić.
W niniejszej sprawie sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek w niektórych kwestiach lakoniczne, opiera się na stanie faktycznych ustalonym przez organy administracji publicznej, zaakceptowanym przez sąd I instancji. Skoro sąd ten uznał, że organy nadzoru budowlanego zgromadziły należycie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a skarżący skutecznie tego nie zakwestionował, to brak powtórzenia przez sąd wojewódzki ustaleń faktycznych w rozważaniach merytorycznych nie można uznać za naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów co do zasadności zawieszenia postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50 i 51 uPb, do czasu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2000 r. (art. 36a ust. 2 uPb).
Podkreślić należy, że sąd I instancji w niniejszej sprawie nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, a dotyczącego wyłącznie kwestii zawieszenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, sądowi wojewódzkiemu w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że winien on uwzględnić skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a sąd I instancji dokonał oceny jej stanu faktycznego i prawnego w oparciu o całość akt administracyjnych. Tym samym sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 Ppsa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.