Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2619/15 (dalej wyrok z 28 stycznia 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej [...] S.A.) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) z dnia [...] września 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.) utrzymującą w mocy decyzję Ministra z [...] marca 2015 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na "budowie [...] (w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przejściem przez tereny kolejowe)" – kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII, w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].
Wyrok z 28 stycznia 2016 r. został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, dalej specustawa drogowa) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) zezwolił Prezydentowi m.st. Warszawy (zwanemu dalej inwestorem) na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie Trasy Świętokrzyskiej na wskazanym w decyzji odcinku.
Minister, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].
Po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie scharakteryzował postępowanie nieważnościowe, w tym w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa.
W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, poprzez brak zatwierdzenia projektu podziału działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], o którym mowa w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, jest niezasadny, bowiem działki te, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowią linię kolejową, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2016 r. poz. 1727 ze zm., dalej u.t.k). Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., a ponadto zostały wymienione w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MMR z 2014 r., poz. 25).
W konsekwencji za pozbawiony podstaw uznał zarzut niezasadnego zastosowania w odniesieniu do ww. nieruchomości art. 20a specustawy drogowej, który wprowadza uprawnienie dla zarządcy drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu, przez który przebiegają wody płynące lub linie kolejowe w celu realizacji danej inwestycji drogowej.
Za niezasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zostały wyszczególnione w pkt VI decyzji Wojewody Mazowieckiego. Stosowne uprawnienia dla PKP S.A., wynikają ponadto z treści art. 20a ust. 4 specustawy drogowej.
Ponadto decyzja Wojewody została wydana w oparciu pełną dokumentację. W pkt VIII decyzji Wojewody organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powołał się na ustalenia zawarte w opinii [...] S.A. [...][...] nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], która była ważna na dzień składania wniosku o zezwolenie na realizację planowanej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację planowanej inwestycji, inwestor dołączył ponadto opinię [...] S.A. z [...] maja 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej.
Organ nie podzielił poglądu spółki, że decyzja Wojewody Mazowieckiego była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ stwierdził, że spółka niewykonalność decyzji Wojewody uzasadnia przede wszystkim tym, że art. 20a specustawy drogowej nie stanowi dla inwestora samodzielnej podstawy do żądania od [...] S.A. podjęcia działań mających na celu wypowiedzenie umów najmu oraz umów dzierżawy, jakie łączą skarżącą z osobami trzecimi. Tymczasem przepis ten uprawnia zarządcę drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu w zakresie niezbędnym do realizacji planowanej inwestycji drogowej, stanowiąc wystarczającą legitymację do realizacji planowanego przedsięwzięcia. Bez znaczenia dla oceny wykonalności decyzji Wojewody pozostaje natomiast kwestia negatywnego nastawienia adresatów tej decyzji.
Wobec powyższego, organ stanął na stanowisku, że nie zaistniała okoliczność obligująca organ do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Ponadto decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę do WSA na powyższą decyzję wniosły [...] S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez uznanie, że brak podziału działek nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] nie stanowi naruszenia prawa, a tym samym decyzja nr 204/2014 nie narusza art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, poprzez brak zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy, oraz rażące naruszenie prawa, przez wydanie decyzji wobec braku aktualnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej, tj. naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, który wyraźnie wskazuje na wymóg aktualnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Uzasadniając wydany wyrok sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że celem uchwalenia specustawy drogowej było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. i zostały ujęte w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIiR z 2014 r. poz.
25) pod pozycjami odpowiednio 781 i 787. Tereny zamknięte to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej p.g.k.), tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.
Działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] są przyległymi do drogi kolejowej pasami gruntu. Wynika z tego, że – wbrew twierdzeniom [...] S.A. – budowana droga nie musi się krzyżować z drogą kolejową, aby uznać, że znajduje się na terenie linii kolejowej, bowiem "linia kolejowa" ma znacznie szersze znaczenie i nie ogranicza się jedynie do drogi kolejowej.
Ponieważ obie ww. działki w dacie wydania decyzji były własnością Skarbu Państwa, nie było potrzeby dokonywania ich podziału. Dokonuje się go bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba przejęcia części działki na własność Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej WSA ocenił jako nietrafny. Z tego samego powodu jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 11f ust. 1 pkt. 4 i 5 tej ustawy.
Za chybiony sąd I instancji uznał także zarzut niezasadnego zastosowania art. 20a specustawy drogowej. Przepis ten wprowadza uprawnienie dla zarządcy drogi do nieodpłatnego zajęcia terenu, przez który przebiegają wody płynące lub linie kolejowe w celu realizacji danej inwestycji drogowej. Ustawodawca nakłada na zarządcę obowiązek uzgodnienia zakresu, warunków i terminu zajęcia terenu i wprowadza podstawowy termin na dokonanie tego uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej lub organami wykonującymi prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, wynoszący 30 dni. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy decyzja na realizację inwestycji drogowej zostanie opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Wówczas to uzgodnienie ma nastąpić niezwłocznie.
Zdaniem WSA, również zarzut naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich nie okazał się zasadny. Zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, za szkody powstałe w wyniku działań, o których mowa w art. 20 ust. 1, przysługuje odszkodowanie ustalane na zasadach wynikających z Kodeksu cywilnego. Jeśli w wyniku realizacji inwestycji [...] S.A. poniosą szkodę, powinny z odpowiednim roszczeniem wystąpić do sądu powszechnego.
Nie doszło także do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.k., zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej, zaś zarządca infrastruktury zarządza infrastrukturą kolejową oraz zapewnia jej rozwój i modernizację. Wykonywanie tych zadań, co wprost przyznają w skardze [...] S.A., należy do spółki [...] S.A., będącej zarządcą infrastruktury w zakresie linii kolejowych o znaczeniu państwowym.
Organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powołał się na ustalenia opinii [...] S.A. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], która była ważna na dzień składania wniosku o zezwolenie na realizację planowanej inwestycji drogowej. Ponadto inwestor dołączył do wniosku opinię [...] S.A. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Nie jest zatem tak, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie opinii nieaktualnej czy też wydanej przez niewłaściwy podmiot.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona pismem z 23 marca 2016 r. przez [...] S.A., która zaskarżyła wyrok z 28 stycznia 2016 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- 1) prawa materialnego
- a) poprzez nie zastosowanie art. 12 ust. 1, ust. 4d i ust.4e specustawy drogowej, w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), polegające na przyjęciu, że w sytuacji, kiedy teren inwestycji stanowi własność Skarbu Państwa nie ma potrzeby dokonywania podziału nieruchomości, pomimo że grunt przeznaczony pod inwestycję oddany został oddany skarżącemu w użytkowanie wieczyste;
- b) poprzez błędne zastosowanie art. 11 d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, polegające na przyjęciu, że brak opinii zarządcy infrastruktury kolejowej może być zastąpiony opinią innego podmiotu;
- c) poprzez błędną wykładnię art. 20a ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1, 4d i 4e i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej i przyjęcie, że w przypadku, kiedy teren inwestycji przebiega przez linię kolejową, to w każdym przypadku wyłącza to konieczność dokonywania podziału nieruchomości na której ma być przedmiotowa inwestycja, bez względu na okoliczności sprawy, zakres inwestycji drogowej, lokalizację i położenie inwestycji względem przebiegu linii kolejowej;
- d) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] odpowiada prawu, podczas gdy obarczona ona jest wadą rażącego naruszenia prawa.
- 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
- a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, przejawiające się w tym, że WSA, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo że Minister Infrastruktury i Rozwoju nienależycie rozważył zarzuty zawarte we wniosku, a ponadto bezpodstawnie zaakceptował wadliwą ocenę dowodów przeprowadzoną w niniejszym postępowaniu.
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie przez sąd I instancji przyczyn, dla których nie dopuszcza on możliwości wydzielenia geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości stanowiącej inwestycję drogową, pomimo iż taka możliwość wynika wprost z przepisów specustawy drogowej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty PKP S.A., na podstawie art. 188 p.p.s.a, wniosły o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie jednocześnie zrzekła się rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 13 kwietnia 2016 r., nr [...], Minister wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
W art. 174 p.p.s.a. ustawodawca wskazał na dwojakiego rodzaju podstawy kasacyjne, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego oraz regulacji prawa procesowego. W skardze kasacyjnej z 23 marca 2016 r. podstawy zaskarżenia skonstruowane zostały w oparciu o oba rodzaje podstaw, które nie okazały się jednak uzasadnione.
Jak zostało to już stwierdzone przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, celem uchwalenia specustawy drogowej było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Stosownie do art. 20a ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy inwestycja wymaga przejścia przez tereny linii kolejowej, właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Za szkody powstałe w wyniku tego rodzaju działań przysługuje odszkodowanie na zasadach ustalonych w Kodeksie cywilnym, o czym wprost stanowi art. 20a ust. 4 specustawy drogowej. W przywołanej regulacji prawnej dopuszczalność zajęcia terenu linii kolejowej przez zarządcę drogi nie została uzależniona od formy prawnej w ramach której teren ten jest zarządzany oraz faktycznej zgody podmiotu sprawującego władztwo nad tym terenem. Ustawodawca w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej ustanowił jednolity oraz prosty w swojej konstrukcji sposób umożliwiający zajęcie terenu linii kolejowej przy jednoczesnym potwierdzeniu wynikającego z prawa cywilnego prawa do odszkodowania za wynikłe z zajęcia tego terenu szkody.
Z tych względów za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazujące na konieczność dokonania podziału nieruchomości na której inwestycja ta ma być realizowana. Wymóg taki nie został ustanowiony w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa ani w art. 20a ust. 1, ani w art. 11f ust. 1, 12 ust. 1, 4d i 4e specustawy drogowej.
Orzekając w niniejszej sprawie sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej. W pkt VIII decyzji z [...] maja 2014 r. Wojewoda powołał się na ustalenia opinii [...] S.A. [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], znak [...], która była ważna do 3 kwietnia 2014 r., a zatem w chwili składania podania o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację drogi pozostawała ona w obrocie prawnym. Poza tym, do podania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dołączona została opinia [...] S.A. z [...] maja 2013 r., znak [...], która została wydana na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej.
W niniejszej sprawie, zasadnymi nie okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji uzasadniając wydany wyrok odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. Sąd a quo nie uczynił tego w sposób jedynie zdawkowy. WSA wyjaśnił w uzasadnieniu tym wyraźnie, że z uwagi na to, że wskazywane przez stronę skarżącą działki w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej były własnością Skarbu Państwa, nie zachodziła potrzeba dokonywania ich podziału.
Pomijając nieprawidłowe wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania przepisu dotyczącego pogwałcenia regulacji materialnoprawnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), sąd I instancji nie dopatrując się rzeczywistego naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa miał pełne podstawy ku temu ażeby przyjąć, że decyzja z 27 maja 2014 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 §2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.