Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt SA/G/279/08 oddalił skargę [...] Spółki zo.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie warunków zabudowy terenu.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy Poraj decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. zo.o. w W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w Poraju przy ul. [...], dz. nr Ew. [...], określając termin ważności decyzji do dnia 31 grudnia 2001 r.
Następnie działając na wniosek inwestora z dnia 1 lutego 2002 r. kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Wójt Gminy Poraj na podstawie art. 155 kpa, zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że określił termin jej ważności do dnia 31 grudnia 2002 r.
Wnioskiem z dnia 15 maja 2007 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w Rzeszowie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. jako wydanej z naruszeniem ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz po upływie ważności decyzji pierwotnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie pismem z daty 5 października 2007 r. powiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gmny Poraj z dnia [...] kwietnia 2002 r.
Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Kolegium po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej orzekło o stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy Poraj utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2001., niedopuszczalne było przedłużenie terminu jej ważności po tej dacie. Jednocześnie za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie kwestii naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor podniósł, iż Kolegium nie wskazało żadnego przepisu, który został naruszony przez przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy, bo w istocie brak takiej regulacji. Nadto, decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie naruszyła ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ani też żadnego innego przepisu prawa materialnego administracyjnego. Wreszcie, decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki w postaci wydania na ich podstawie kolejnych legalnych decyzji, na podstawie których zrealizowano przedmiotową inwestycję. Nie wyjaśniono też należycie przymiotu strony, dotyczącego spółki [...] oraz [...], które dopuszczono do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Nadto, inwestor wniósł o przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie ówczesnego Wójta Gminy Poraj.
Zaskarżoną decyzją po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innym składzie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, regulował przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z takich elementów jest określenie terminu ważności decyzji. Przepis ten stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 kpa, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji. Stąd też wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w przedmiocie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w terminie ważności takiej decyzji. Nadto zdaniem Kolegium, ewentualna dodatkowa rozprawa z udziałem osoby, wydającej decyzje z up. Wójta Gminy Poraj, nie mogła w takim stanie rzeczy wnieść żadnych nowych ustaleń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Sp. zo.o. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 154, 155, 156 i 17 kpa w związku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego. Skarżąca spółka ponowiła argumentację z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, zaś unieważniona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi.
Oddalając skargę [...] Spółki zo. o. w W. Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodziły przesłanki prawne do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy Poraj z dnia [...] kwietnia 2002 r. w drodze stwierdzenia jej nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 155 kpa gdyż na tej podstawie prawnej dopuszczalne jest wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. Mianowicie, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Objęta decyzją zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2002 r. decyzja Wójta Gminy Poraj z dnia [...] listopada 2001 r., wydana została przed rządami uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 że zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. okres ważności decyzji. Utratę ważności decyzji jako następstwa ekspiracji terminu ważności decyzji, należy zaś odróżnić od wygaśnięcia takiej decyzji w trybie art. 48 powołanej ustawy. W takim wypadku nie wydaje się decyzji stwierdzającej utratę ważności decyzji, gdyż sam upływ terminu jej ważności eliminuje ją z obrotu prawnego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, Wyd. Prawnicze, W-wa 1995, str. 126).
Po utracie ważności decyzji, czyli upływie określonego w niej terminu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wywołuje już żadnych pozytywnych skutków prawnych, a w szczególności inwestor nie może wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę, które może być wydane jedynie pod warunkiem złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki wniosek wynika jednoznacznie z treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Oznacza to, że upływ terminu ważności powoduje skutek prawny w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Po utracie ważności decyzja nie ma w konsekwencji ani waloru ostateczności, ani nie tworzy żadnych praw w rozumieniu art. 155 kpa. Gdyby inaczej rozumować, przedmiotem zmiany w tym trybie mogłaby być decyzja, której orzeczono nieważność albo wygaśnięcie na podstawie art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Tymczasem w niniejszej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 listopada 2001 r. określono termin jej ważności do dnia 31 grudnia 2001 r. Sąd stwierdził, że jest poza sporem, że przed tą datą inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz wnioskiem z dnia 1 lutego 2001 r. zwrócił się o "przedłużenie jej ważności". Uwzględniając wniosek i to bez zgody pozostałych stron oraz przy zmianie stanu prawnego, Wójt Gminy Poraj decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. orzekł o zmianie decyzji z dnia 9 listopada 2001 r. w zakresie terminu jej ważności. Zmieniona decyzja stała się następnie podstawą udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę i realizacji przedmiotowej inwestycji. Taki stan rzeczy musiał skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego dotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Doszło bowiem do zmiany decyzji, która z racji wcześniejszej utraty ważności, nie miała waloru ostateczności i nie rodziła żadnych praw.
Zachodzi zatem oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z treścią art. 155 kpa, zaś wyeliminowanie wadliwej decyzji jest konieczne z punktu widzenia wywołanych przez nią skutków, nie do pogodzenia z punktu widzenia zasady praworządności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły też żadne negatywne przesłanki, sprzeciwiające się wyeliminowaniu wadliwego aktu z obrotu prawnego, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Bez znaczenia jest bowiem upływ czasu od daty doręczenia decyzji dnia [...] kwietnia 2002 r., nadto decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Realizacja spornego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie udzielonego w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę, może być bowiem odwrócona na drodze postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że dla oceny legalności decyzji nie ma też znaczenia kwestia, czy organ II instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania nieważnościowego, bowiem z akt postępowania wynika, że poczyniono ustalenia co do właścicieli działek sąsiednich w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty strony skarżącej nie dotyczą zaś pominięcia określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, lecz bezzasadnego uznania niektórych podmiotów za strony. Tego rodzaju okoliczności nie podpadają pod przesłanki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkowałoby wznowieniem postępowania administracyjnego. Chybiony był też w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 17 kpa w zakresie właściwości organów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka Polska Telefonia Komórkowa Centertel zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa oraz art. 12 i 104 kpa w związku z art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy Poraj i z tych powodów kasator wniósł o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie w całości skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...].12.2007 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego stronę przeciwną. W uzasadnieniu skargi kwestionowano zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Poraj z [...] kwietnia 2002 r., gdyż w ocenie kasatora przedmiotowa decyzja spełniała wszystkie wymogi decyzji administracyjnej i miała przymiot nowej decyzji, zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego, a odwołanie się do decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. było wyłącznie zabiegiem technicznym, gdyż powtarzanie tych samych warunków zabudowy było zbędne.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie "[...]" wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając skargę kasacyjną bierze pod uwagę treść uchwały abstrakcyjnej podjętej w pełnym składzie dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, a dotyczącej obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi – należy stwierdzić, że wniesiona skarga zupełnie nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji "prawa materialnego" w tym art. 12 i 104 Kpa. Otóż oba wskazane przepisy stanowią przepisy procesowe przy czym pierwszy z nich dotyczy szybkości postępowania administracyjnego, a drugi określa procesowe pojęcie decyzji administracyjnej, stąd chybionym jest zarzut umieszczenia ich w zarzucie naruszenia prawa materialnego, a więc podstawie skargi kasacyjnej o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czy również wskazaniu, że wymienione przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 156 §1 pkt 2 i pkt 7 kpa w związku z art. 42 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415). Rozważając powyższe zarzuty na wstępie należy podkreślić, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Skutek wady decyzji o której mowa we wspomnianym przepisie musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym, a te stosunkowo rzadko ustanawiają klauzulę nieważności. W dawnej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym taką klauzulę zawierał art. 34 ustawy stanowiący o nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Jest bezspornym, że w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania, stąd ani organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę ani też Sąd pierwszej instancji nie mogły go naruszyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wskazał na skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w oparciu o przepisy art. 42 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro elementem koniecznym było wskazanie okresu ważności decyzji, to upływ okresu powodował, że decyzja ta z mocy prawa zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym, niedopuszczalnym jest jej zmiana w trybie art. 155 Kpa, a takie działanie organu ma znamiona rażącego naruszenia prawa.
Wreszcie wywód kasatora, jakoby decyzja Wójta Gminy Poraj z dnia [...] kwietnia 2002 r. miała samodzielny byt i była decyzją nową w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec utraty ważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., nie znajduje żadnego uzasadnienia zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięć i nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia w materiałach sprawy.
Niezwiązanie granicami skargi przewidziane w art. 134 § 1 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi i to bez względu na treść i podstawę prawną zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na zasadzie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
G. Radzicka R. Hauser L. Leszczyński mb