Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. II SA/Gd 322/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. K., uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 24 października 2011 r. A. K. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta Słupska o kominku zainstalowanym w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], którego użytkowanie powoduje zadymianie klatki schodowej budynku i pozostałych mieszkań. W dniu 2 grudnia 2011 r. PINB dokonał kontroli lokalu nr [...], w wyniku której stwierdzono, że w pokoju położonym przy klatce schodowej zamontowany jest kominek z zamkniętym wkładem kominkowym. Według oświadczenia właściciela lokalu E. O. kominek został zamontowany w 1999 r. bez zgody właściwego organu.
Decyzją z [...] października 2013 r. PINB nakazał E. O. wykonać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanego samowolnie kominka. Wskutek odwołania wniesionego przez A. K. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB nakazał E. O. wykonać wymienione uprzednio roboty budowlane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanego samowolnie kominka. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. G. PWINB decyzją z [...] września 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. PINB ponownie nakazał E. O. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanego samowolnie kominka wykonanie w terminie do 31 lipca 2015r., następujących robót budowlanych:
- 1. zamontowanie w przewodzie kominowym o wymiarach przekroju 30 cm x 30 cm (przewężonym od poziomu strychu do wylotu do wymiarów 14 cm x 27 cm), do którego jest włączony kominek, wkład z blachy stalowej żaroodpornej o jednolitym przekroju 14 cm x 27 cm i wysokości od czopucha kominka do wylotu komina;
- 2. zamontowanie w pomieszczeniu z kominkiem nawiewników powietrza o łącznej wydajności nie mniejszej niż 110m3/h (np. dwa nawiewniki okienne typu F Vent 2500 FB o przepustowości 55m3/h).
Po wykonaniu obowiązku E. O. miał obowiązek dostarczyć do Inspektoratu protokół mistrza kominiarskiego, potwierdzający prawidłowość zamontowania wkładu blaszanego i dopuszczający kominek do eksploatacji.
Od decyzji organu I instancji odwołała się A. G., współwłaścicielka budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], która podniosła m.in., że zastosowanie dodatkowego urządzenia grzewczego, jakim jest wkład kominkowy w lokalu nr [...], jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego ulicę [...], ponieważ plan ten w § 11 pkt 5 ust. 2 zakazuje stosowania paliw stałych i pozwala na stosowanie rozwiązań indywidualnych tylko w oparciu o ekologiczne niskoemisyjne czynniki grzejne, tj. olej opałowy, gaz, energia elektryczna, biopaliwa, pompy cieplne, z uwagi na ochronę środowiska przed zbytnim zanieczyszczeniem i zadymianiem okolicy.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. PWINB w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję PINB. W odniesieniu do zarzutu zastosowania dodatkowego urządzenia grzewczego, jakim jest wkład kominkowy w lokalu nr [...], stwierdził, że nie naruszono § 11 ust.2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego" przyjętego uchwałą Nr LXII/843/06 Rady Miejskiej w Słupsku z 27 września 2006r., ponieważ nie wprowadza on zakazu używania kominków lub wkładów kominkowych jako instalacji dodatkowej; ponadto drewno jest materiałem ekologicznym;
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K., zarzucając organowi odwoławczemu pominięcie wymagań techniczno-budowlanych dotyczących konieczności realizacji dodatkowej wentylacji grawitacyjnej pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, gdzie instaluje się urządzenie grzewcze z otwartym paleniskiem, jakim jest wkład kominkowy JOTUL System 80 o mocy nominalnej 11KW. W uzasadnieniu podniesiono, że zamontowanie otwartego paleniska, jakim jest wkład kominkowy JOTUL System 80 o mocy nominalnej 11KW jest nie tylko reglamentowane wymogami Prawa budowlanego i przepisami technicznymi, ale przede wszystkim wymaga zgody wszystkich właścicieli budynku, w którym znajduje się takie mieszkanie.
Skarżący dodatkowo wniósł o orzeczenie zakazu eksploatacji zamontowanego samowolnie wkładu kominkowego do czasu zakończenia postępowania sądowego oraz w razie wykonania przez inwestora nakazanych zaskarżoną decyzją robót - demontaż i przywrócenie tej części budynku do stanu pierwotnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przywołując treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb") Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut pominięcia przez organ kwestii dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie przyjął, że w trybie w art. 50 i 51 uPb, mającym doprowadzić do legalizacji wykonanych robót nie ma podstaw do badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organy nadzoru budowlanego nie zajmują się w ogóle tą kwestią. Wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie.
Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organowi odwoławczemu konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie prawa własności części wspólnych budynku przy ul. [...] w [...] oraz prawa dysponowania tą nieruchomością przez inwestora na cele budowlane. Z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania w tym zakresie uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 Kpa.
WSA w Gdańsku podkreślił, że postępowanie naprawcze zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym owa zgodność rozumiana jest szeroko – jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak również przepisami prawa miejscowego.
Wychodząc poza granice skargi Sąd pierwszej instancji, analizując treść planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr LXII/843/06 Rady Miejskiej w Słupsku z 27 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego", a ściślej § 11 ust. 5 pkt 2 tej uchwały, uznał za błędną interpretację organu, że plan miejscowy zakazuje stosowania paliw stałych jedynie w podstawowych systemach grzewczych, nie wprowadza natomiast zakazu używania kominków lub wkładów kominkowych jako instalacji dodatkowej, a nadto, że drewno jest materiałem ekologicznym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zapisy planu miejscowego zakazują stosowania paliw stałych do ogrzewania na całym terenie obowiązywania planu, ponadto plan nie rozróżnia w tym zakresie podstawowych i uzupełniających systemów ogrzewania. Drewno jest natomiast paliwem stałym i nie mieści się w dozwolonej kategorii "nisko emisyjne czynniki grzejne np. olej opałowy, gaz, energia elektryczna, biopaliwa, pompy cieplne".
Z tych względów stwierdzenie przez organ odwoławczy, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, która to decyzja kończy postępowanie naprawcze, narusza zdaniem WSA w Gdańsku art. 51 ust 1 pkt 2 uPb, bowiem akceptuje realizację robót w częściach wspólnych budynku, do którego inwestor nie miał prawa zabudowy i w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organowi rozważyć, czy możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem inwestycji poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 uPb, czy też konieczne będzie skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wydanie stosownego do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcia, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę.
W skardze kasacyjnej PWINB w Gdańsku zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 11 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 września 2006 r. nr LXII/843/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez wskazanie, że drewno służące do zasilania kominka nie mieści się w dozwolonej planem miejscowym kategorii niskoemisyjnych czynników grzejnych. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu organ, powołując się na treść art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, a także art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że drewno służące zasilaniu kominka nie jest niskoemisyjnym czynnikiem grzejnym w rozumieniu planu miejscowego. Podniósł, że zawarty w § 11 ust. 5 planu miejscowego katalog ekologicznych niskoemisyjnych źródeł energii jest katalogiem otwartym. Co więcej, plan miejscowy nie definiuje współczynników, według których można by dany rodzaj paliwa zakwalifikować jako ekologiczne niskoemisyjne źródło energii. Legalnej definicji tego terminu nie zawierają również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
W konsekwencji, nie można wyciągać negatywnych dla inwestora skutków z zapisów planu miejscowego, w sytuacji gdy zapisy te są nieprecyzyjne i nie pozwalają jednoznacznie określić sytuacji prawnej adresata.
Dodatkowo organ wskazał, że kwalifikacja drewna jako ekologicznego, niskoemisyjnego źródła energii nie jest tak jednoznaczna, jakby to wynikało z zaskarżonego wyroku. Analizowany przepis planu miejscowego dopuszcza np. stosowanie biomasy. W świetle definicji biomasy zawartych w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii, a także w art. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, drewno może tworzyć biomasę. W konsekwencji, zdaniem organu drewno powinno zostać uznane za ekologiczny, niskoemisyjny czynnik grzejny w rozumieniu planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. O. poparł ją w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wkład kominkowy Jotul I 80 RH Classic wykazuje emisję CO: 0,25% przy temperaturze spalin 350 stopni i sprawności 71%. Konstrukcja wkładu, polegająca na doprowadzeniu powietrza w górnej części komory zapewnia spalanie całkowite i zupełne. Wkłady mają wtórną komorę spalania. W warunkach optymalnych spaliny zostają oczyszczone w 90%.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie w całości, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Nie zgodził się z twierdzeniem, że skoro plan miejscowy dopuszcza stosowanie biomasy, a biomasa może powstać z drewna, to drewno powinno zostać uznane za ekologiczny, niskoemisyjny czynnik grzejny. Przywołując definicje biomasy zawarte w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii, a nadto w art. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, stwierdził, ze drewno nie jest biopaliwem. Źródłem biomasy jako biopaliwa mogą być bowiem jedynie drewniane odpady.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.
Stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ostatnia z wymienionych przyczyn występuje w niniejszej sprawie.
W zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia prawa własności części wspólnych budynku przy ul. [...] w [...] oraz prawa dysponowania tą nieruchomością przez inwestora na cele budowlane. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, w tej części wyrok sądu I instancji nie został zaskarżony, co oznacza, że skarżący kasacyjnie zgadza się z oceną prawną wyrażoną przez Sąd w tym zakresie.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tej części rozstrzygnięcia, w której WSA w Gdańsku działając w warunkach art. 134 p.p.s.a. wyszedł poza granice skargi i stwierdził naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z art. 11 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z 27 września 2006 r. nr LXII/843/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
W odniesieniu do kwestii dotyczących zaopatrzenia w ciepło w § 11 ust. 5 powołanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego" przewidziano: 1) adaptuje się istniejący centralny system grzewczy oparty o produkcje ciepła przez jednostki wyspecjalizowane;
2) wprowadza się zakaz stosowania paliw stałych; dozwala się na stosowanie rozwiązań indywidualnych w oparciu o ekologiczne nisko emisyjne czynniki grzejne np.: olej opałowy, gaz, energia elektryczna, biopaliwa, pompy cieplne.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędne wskazanie, że drewno służące do zasilania kominka nie mieści się w dozwolonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kategorii niskoemisyjnych czynników grzejnych i w rezultacie uznanie wykorzystania kominka zasilanego drewnem za niezgodne z zapisami tego planu. Zdaniem NSA, niewątpliwie przyjęcie takiego poglądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, skutkowałoby dla organów brakiem podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb i wydania decyzji prowadzącej do zakończenia postępowania naprawczego, albowiem nie byłoby możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanego kominka do stanu zgodnego z prawem.
WSA w Gdańsku zaprezentował wykładnię zapisu § 11 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. przyjmując, że plan nie różnicuje podstawowych i dodatkowych źródeł grzewczych, a skoro tak to zakaz stosowania paliw stałych obowiązuje na całym terenie objętym planem. Z tego względu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego kominka jest niemożliwe, albowiem drewno stanowi paliwo stałe.
W ocenie NSA, z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Należy zauważyć, że plan nie zawiera definicji co rozumieć pod pojęciem: "paliwa stałe", jak również choćby przykładowo nie wymienia tego rodzaju paliw. Nie definiuje również kryteriów, według których można zakwalifikować dany rodzaj paliwa jako ekologiczne niskoemisyjne czynniki grzejne. Przede wszystkim zaś należy podnieść, że wszelkie ograniczenia prawa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zgodnie z zasadą praworządności, nie można wyciągać negatywnych dla inwestora skutków z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy zapisy te są nieprecyzyjne i nie pozwalają jednoznacznie określić sytuacji prawnej adresata. Z treści zapisu § 11 ust. 5 pkt 2 wynika, że lokalny prawodawca dopuścił stosowanie niskoemisyjnych czynników grzejnych, których katalog ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przykładowym wyliczeniem tych czynników (np., olej opałowy, gaz, energia elektryczna, biopaliwa, pompy cieplne).
Z faktu, że plan wprowadza zakaz stosowania paliw stałych, dopuszczając jednakże niskoemisyjne czynniki grzejne, nie można wyprowadzić wniosku odnośnie braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji (kominka) poprzez nałożenie określonych obowiązków.
Dodatkowo trzeba wskazać, że w piśmiennictwie w kwestii spalania drewna wyrażono także takie stanowisko, iż pewne gatunki drzewa (dąb, brzoza, wierzba energetyczna), mają charakter niskoemisyjnych czynników grzejnych pod warunkiem odpowiedniego przygotowania (np. sezonowane – suche; komunikat z odbytej w dniach 8-9.12.2016 r. Konferencji naukowej poświęconej energetycznemu wykorzystaniu drewna "Drewno-Polskie OZE" https://www.srodowisko.pl/wiadomosci-i-komunikaty/drewno-odnawialnym-zrodlem-energii-).
Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Sułkowskiego" na terenie którego znajduje się sporny kominek, posługuje się pojęciem "paliw stałych", ale nie wprowadza unormowań zawierających zakazy odnośnie możliwych do zastosowania źródeł grzewczych. Trafnie wskazuje PWINB w Gdańsku, że plan nie wprowadza zakazu używania kominków i wkładów kominkowych. Przedmiotowy kominek nie jest również podstawowym źródłem ogrzewania lecz stanowi dodatkową instalację grzejną. W kontekście wykładni analizowanego zapisu, z uwagi na całokształt istotnych dla sprawy okoliczności nie jest zatem możliwe dokonywanie wykładni przedmiotowego zapisu, jak to uczynił Sąd I instancji, co czyni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut w pełni uzasadnionym.
Należy też wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.