Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1787/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Sąd wskazał, że dla rozpoznania sprawy istotnym było ustalenie, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającą inwestorom na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę zabudowy budynku hotelu "C." na działkach [...] i [...] przy ul. [...] w K. z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powołany przepis, obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego i jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn".
Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.
W kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Orzekające w sprawie organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika przy tym, iż dokonując ww. oceny Wojewoda odnosił się wyłącznie do wykazania spełnienia po stronie skarżącej przesłanki interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Odmiennie natomiast organ odwoławczy poza rozważaniami dotyczącymi interesu prawnego strony w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonał oceny oddziaływania (wpływu) realizowanej przez inwestorów budowy na obszar sąsiedni (działki skarżącej) z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.
W ocenie Sądu, podjęte przez organ odwoławczy postanowienie oparte zostało nie na rozważaniach o charakterze formalnym – właściwych dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a., lecz na ustaleniach materialnoprawnych, których można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na tle art. 157 k.p.a., które zachowuje nadal swoją aktualność, wielokrotnie podkreślano, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskujący nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, Lex nr 1219017).
W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, naruszające art. 61a § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było uzasadnione zastosowanie wskazanego przepisu, bowiem istniała konieczność wszczęcia postępowania i dokonania analizy interesu skarżącej, którego brak nie był oczywisty.
Orzekając ponownie w sprawie organy powinny wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero w już wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego, który musi być aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że materialnoprawne ustalenia dotyczące interesu prawnego oraz ocena przymiotu strony wnioskodawcy, powinny zostać dokonane we wszczętym już postępowaniu, podczas gdy organ administracji publicznej do którego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania obowiązany jest już we wstępnej fazie dokonać oceny, w oparciu o przepisy prawa materialnego przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie, co skutkowało uznaniem, że nie było podstaw do zastosowania przez organ tego przepisu oraz na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd art. 145 § 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało uchyleniem postanowienia w sytuacji gdy postanowienie to było prawidłowe, a skarga winna być oddalona.
Wskazując na powyższe, wnosił o:
- 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł dopuszczalność wydania z przyczyn podmiotowych postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie takie przyczyny podmiotowe nie wystąpiły. W sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga czynności postępowania wyjaśniającego nie jest dopuszczalne prowadzenie tych czynności poza postępowaniem, bez udziału jednostki, która żąda wszczęcia postępowania powołując się na ochronę własnego interesu prawnego.
Narusza to reguły demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z wartości jest prawo jednostki do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie postępowania regulowanego przepisami prawa procesowego, z gwarancją czynnego udziału tej jednostki. Podjęcie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem, w wyniku których organ stwierdza brak interesu prawnego, bez możliwości wyjaśnień jednostki żądającej ochrony prawnej interesu prawnego stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Świadczy o tym wywód w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zdaniem organu realizacja spornej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...] zarówno w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 25, poz. 690 z późn. zm.), jat też ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Tak złożone ustalenie stanu faktycznego przesądzające o interesie prawnym nie może być dokonane poza postępowaniem administracyjnym.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.