Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Po 991/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Poznania z 10 lipca 2018 r., nr LXXI/1285/VII/2018, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Minikowa, część A1 w Poznaniu (MPZP), w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonego planu w części obejmującej § 3 pkt 2, § 9, § 14 pkt 2, § 15 pkt 4, w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt 3. zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 14 września 2018 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na w/w uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżący uchwale zarzucił naruszenie:
- 1) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, rozp. MGK 1959) w formie braku ograniczeń w zakresie lokalizacji nowej zabudowy dla terenów MN, MN/MW i MN/U w strefie 50 m od granic cmentarza zlokalizowanego na terenie oznaczonym symbolem ZC;
- 2) na załączniku graficznym do uchwały - rysunku planu, brak zwymiarowania obowiązujących i maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, co zwłaszcza w sytuacji, gdy linie zabudowy zostały wyznaczone bez nawiązania do istniejącej zabudowy, może utrudniać odczyt ustaleń rysunku planu; nadto w treści uchwały również nie określono szczegółowo ich odległości od linii rozgraniczających terenu; ze względu na skalę rysunku planu miejscowego i zastosowaną grafikę, brak wymiarowania może powodować problemy interpretacyjne na etapie przyjęcia zgłoszenia lub wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, ale także budzić wątpliwości u przyszłych adresatów planu na etapie sporządzania projektu budowlanego co do dopuszczonej w planie odległości od linii rozgraniczającej dla planowanej inwestycji;
- 3) ustalenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, w oparciu o stan prawny sprzed wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej do art. 15 ust. 3 pkt 10 Upzp, taką możliwość; przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2010, Nr 130, poz. 871), która weszła w życie 21 października 2010 r.; na mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe; w przypadku niniejszego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto w dniu 25 września 2005 r.
W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu częściowo uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że na terenie MN plan ustala lokalizację nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego na każdej działce budowlanej oraz powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej nie mniejszą niż 700 m², przez co nie dopuszcza wtórnych podziałów działek, a tym samym możliwości lokalizacji jakichkolwiek nowych budynków na działkach nr [...],[...],[...] i [...] (ark. [...], obr. [...]). Maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy na sąsiadujących dwóch działkach nr [...] i [...] (ark. [...], obr. [...]), na których nie istnieje jeszcze zabudowa, wyznaczone jednak zostały na rysunku planu w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, natomiast poza zasięgiem 50 m od strefy lokalizacji grobów na terenie cmentarza – przewidzianej w planie powierzchni grzebalnej.
Sąd ten podzielił stanowisko zawarte w skardze o braku wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalizacji nowej zabudowy dla terenu MN (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) w strefie 50 m od granic cmentarza, a tym samym również wadliwym wyznaczeniu strefy ochrony sanitarnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powyższe oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji MPZP dotyczących tego obszaru, a więc co do § 3 pkt 2, § 9, § 14 pkt 2, § 15 pkt 4 skarżonej uchwały. Przede wszystkim w ocenie tegoż sądu strefa ochronna winna być liczona od granicy cmentarza.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że granice cmentarza można liczyć od granic wyznaczonego w planie miejsca grzebania zwłok. Nadto w ocenie tegoż sądu brak było też podstaw prawnych, do wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejsc grzebalnych, uznając że kwestia ta leży poza władztwem planistycznym i pozostaje w gestii zarządcy cmentarza.
Natomiast zarzuty skargi dotyczące terenów MN/MW i MN/U sąd wojewódzki uznał za bezzasadne. W ocenie sądu pierwszej instancji - kwestionowany przez skarżącego sposób obrazowania linii rozgraniczających jest w pełni zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587, rozp. MI 2003) i spełnia wymogi zawarte w § 5 - § 9 wskazanego rozporządzenia. Wskazanie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek nie stanowi naruszenia prawa, z uwagi na dopuszczalność takich "zapisów" także na gruncie Upzp sprzed nowelizacji, jak również z uwagi na istotne znaczenie dla kształtowania ładu przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i 3, wnosząc o jego uchylenie w części obejmującej pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. § 3 ust. 1 rozp. MGK 1959 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna być liczona od granicy cmentarza, niezależnie od faktycznego wykorzystania cmentarza, nie zaś od strefy lokalizacji grobów;
- 2. art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2017, poz. 912 z późn. zm., Ucm) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, zgodnie z którymi właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3), a cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3), a co za tym idzie uznanie, że organy gminy nie mogą w planie miejscowym określić strefy lokalizacji grobów.
- 3. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 9 Upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że organy gminy nie mogą w planie miejscowym wyznaczyć na cmentarzu strefy lokalizacji grobów (odmówienie gminie w tym zakresie władztwa planistycznego), podczas gdy taka interpretacja jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, w myśl którego w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp, zgodnie z którym w planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;
- 4. art. 28 ust. 1 Upzp poprzez błędne zastosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego - uznanie, iż brak wprowadzenia w planie miejscowym strefy ochronnej 50 m od granicy cmentarza, a także wyznaczenie dopuszczalnej strefy lokalizacji grobów stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, lub istotne naruszenie trybu sporządzania, lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Miasto [...] ze względów bezpieczeństwa sanitarnego znaczenie ma nie odległość budynków od granicy (czyli od płotu) cmentarza, lecz od faktycznego miejsca lokalizacji grobów - miejsca, które może stwarzać takie zagrożenia sanitarne. Brak wzięcia pod uwagę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 1 ust. 3 oraz art. 3 Ucm, doprowadził do uznania, że organy gminy pozbawione są wynikającego z nich uprawnienia.
Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że już z samych przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 Upzp wynika możliwość wyznaczenia w planie "granicy miejsc grzebalnych", a przeciwne stanowisko sądu pierwszej instancji wynika z błędnej wykładni tych przepisów oraz przepisu ustanawiającego władztwo planistyczne gminy. Art. 6 ust. 1 Upzp, wbrew temu co stwierdził sąd pierwszej instancji, pozwala na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, także na wprowadzenie na nieruchomości ograniczeń w zakresie jej użytkowania.
W odpowiedzi Wojewody [...] na wniesioną skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od "strony skarżącej" (oczywista omyłka, skoro skarżącym w tej sprawie był Wojewoda [...] – uwaga Sądu) na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem Wojewody zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalizacji nowej zabudowy dla terenu MN (teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej) w strefie 50 m od granic cmentarza, a tym samym również wadliwie wyznaczono strefy ochrony sanitarnej, co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie jej § 3 pkt 2, § 9, § 14 pkt 2, § 15 pkt 4. Wojewoda nie zgadza się też ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że odległość budynków od granicy cmentarza powinna być liczona "od faktycznego miejsca lokalizacji grobów". Prawidłowym jest przyjęcie, że odległość ta powinna być liczona od granicy cmentarza.
Skarżący podziela stanowisko sądu wojewódzkiego, że o ile uchwalanie planów zagospodarowania jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o tyle wyznaczenie dopuszczalnej lokalizacji grobów mieści się w kompetencjach zarządcy cmentarza.
Podczas rozprawy prowadzonej on-line pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozp. MGK 1959. Cyt. przepis jednoznacznie stanowi, że "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". Strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że prawidłową powinna być wykładnia celowościowa cyt. przepisu i znaczenie ma odległość budynków nie od granicy cmentarza, ale od faktycznego miejsca lokalizacji grobów. Podkreśla się ratio legis stworzenia strefy sanitarnej i to, że w planie ustalono strefę lokalizacji grobów, a co umożliwiać ma z kolei zabudowę mieszkaniową w odległości 50 m od wyznaczonej linii zabudowy. Dodatkowo wskazuje się na już istniejącą zabudowę i groby zlokalizowane w jej pobliżu.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowodzi błędnej wykładni § 3 ust. 1 rozp. MGK 1959, w cyt. przepisie prawodawca posłużył się określeniem "cmentarz", na oznaczenie sposobu ustalania odległości strefy, w której wyklucza się oznaczonego rodzaju zabudowę, w tym zabudowę mieszkalną. W innych przepisach powyższego rozporządzenia posłużono się kilkukrotnie pojęciem "teren cmentarza", w żadnym zaś przypadku prawodawca nie posługuje się w nim określeniem "strefy lokalizacji grobów". Skoro zatem na obszarze objętym skarżoną uchwałą planistyczną uwzględniono istniejący przed jej podjęciem cmentarz wyznaniowy w oznaczonych granicach, to strefę sanitarną w planie należało wyznaczyć w odległościach określonych w § 3 ust. 1 rozp. MGK 1959 licząc od cmentarza w jego granicach faktycznie istniejących, nie zaś od miejsc grzebalnych (strefie lokalizacji grobów) wyznaczonych zaskarżoną uchwałą na terenie tego cmentarza.
Argumentem za wykładnią oferowaną w skardze kasacyjnej nie może być okoliczność istniejącej już przed wejściem w życie MPZP zabudowy mieszkalnej w zbliżeniu z terenem cmentarza, skoro treść § 3 ust. 1 rozp. MGK 1959 jest jednoznaczna, a ustalenia planistyczne mogą obowiązywać na przyszłość, a nie służyć do ewentualnego delegalizowania istniejącej uprzednio zabudowy.
B. Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 1 ust. 3 i art. 3 Ucm oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 Upzp należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Formułując je, skarżąca kasacyjnie Gmina Miasto [...] kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji, jakoby organ planistyczny nie mógł w MPZP określić strefy lokalizacji grobów. Rzecz jednak w tym, że jakkolwiek WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku (s.
7) istotnie sformułował pogląd o braku podstaw prawnych do wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granicy miejsc grzebalnych, to jednak częściowo uwzględniając skargę Wojewody [...], nie odzwierciedlił tego wywodu w tej części sentencji wyroku, w której orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w oznaczonym zakresie. Ustalenie planistyczne o zakazie lokalizacji grobów poza wyznaczoną na rysunku planu dopuszczalną strefą lokalizacji grobów znajduje się w § 12 pkt 2 MPZP, sąd pierwszej instancji w tym aspekcie oddalił skargę organu nadzoru w pkt 2 kwestionowanego wyroku, skarga kasacyjna zaś została ograniczono tylko do pkt 1 i 3 wyroku IV SA/Po 991/18. Innymi słowy, podnosząc powyższe zarzuty kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zwalcza pogląd sądu a quo, gdy nie został on zdyskontowany w tej części zaskarżonego wyroku, który został objęty skargą kasacyjną. Jak wskazano na wstępie Sąd Naczelny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przeto tak skonstruowana podstawa kasacyjna, jak to przywołano powyżej, nie mogła zostać uznana za skuteczną.
C. W konsekwencji powyższych uwag w pkt. B nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp, skoro sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności tego przepisu planistycznego, w którym uchwałodawca wprowadził zakaz lokalizacji grobów poza wyznaczoną na rysunku planu strefą lokalizacji grobów.
D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.
E. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Ppsa.