Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 51/08, oddalił skargę T. P. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., działając na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 1a pkt 12 b, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 22 § 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wszczął postępowanie egzekucyjne wobec T. P. i nałożył grzywnę w celu przymuszenia oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 3 918,00 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] utrzymanej w mocy przez Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. Wymienionymi decyzjami organu nadzoru budowlanego nakazały T. P., J. P., K. i J. K., B. K. K. - J., jako współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] [...] we W., opróżnienie: lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w oficynie budynku[...], lokalu usługowego [...], lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku[...], lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku[...][...], zarządzając przy tym umieszczenie na wejściu do lokali zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie ich użytkowania, zabezpieczenie lokali przed dostępem osób postronnych oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskazując termin wykonania tych obowiązków - do [...] sierpnia 2006 r. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka w dniu [...] października 2007 r. wydał tytuł wykonawczy nr [...]celem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazującym jako zobowiązaną - T. P. Podnosząc zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego, T. P. wniosła o jego uchylenie z powodu błędu co do osoby zobowiązanej oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Jej zdaniem niesłusznie zobowiązana została do opróżnienia lokalu nr [...], ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu [...] we W. dotyczącym zniesienia współwłasności, lokale nr [...] i [...] stanowią własność J. P. Odnosząc swoje stanowisko do lokalu nr [...] stwierdziła, że został opróżniony i oczekuje na remont, a uciążliwość egzekucji obowiązku co do lokalu wykorzystywanego jako solarium polega na tym, że prace remontowe mogą być podjęte dopiero po opróżnieniu lokalu nr[...].
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka nie uwzględnił wniesionych zarzutów. Zdaniem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest bezpodstawny, ponieważ postanowienie Sądu [...] we W. z dnia [...] marca 2005 r., sygn. akt [...] - przysłane przez samą zobowiązaną w dniu[...] czerwca 2007 r. - nie dotyczy lokali, które zostały wyłączone z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...].
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] października 2007 r. powzięto informację, że małżeństwu [...] zamieszkującym w wyłączonym z użytkowania lokal nr [...] przydzielono lokal mieszkamy przy ulicy [...] i w ciągu ok. dwóch miesięcy opuszczą przedmiotowy lokal. Natomiast jak wynika między innymi z pisma zobowiązanej z dnia [...] października 2006 r. lokale mieszkalne nr [...] przy [...] oraz nr[...] przy [...][...] zostały opróżnione, lecz na chwilę obecną nadal funkcjonuje [...] w lokalu użytkowym wyłączonym z użytkowania. Również zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 cyt. ustawy) uznano za bezpodstawny, gdyż wysokość grzywny w celu przymuszenia nie została ustalona wg uznania organu, ale wynika ona z udziałów jakie posiada zobowiązana we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, natomiast wysokość maksymalnej grzywny, jak wynika z przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie może przekraczać kwoty 5.000 zł.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie T. P. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz przedłużenie terminu do opróżnienia lokalu nr [...] i solarium. Zdaniem strony wymierzona grzywna powinna obciążać Prezydenta Miasta Włocławek, ponieważ osoba zamieszkująca lokal nr [...], zajmuje go na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto zwróciła uwagę, że z wizji dokonanej przez powołanego inspektora budowy wynika, iż nie trzeba wykonywać żadnych prac remontowych w solarium.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest bezpodstawny, albowiem J. P., co słusznie zauważył organ pierwszej instancji, nie jest właścicielem lokali wyłączonych z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia[...] maja 2006 r. Brak jest podstaw aby taki wniosek wywodzić z prawomocnego postanowienia Sądu [...] we Włocławku z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie o sygn. akt [...].
Ponadto zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie brak jest także podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i anulowania nałożonej grzywny, a wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło zgodnie z przepisami cyt. ustawy i nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. P. zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż lokal mieszkalny nr [...] na poddaszu budynku przy ul. [...] jest jej własnością, podczas gdy stanowi on własność K. i J. K. i jest opróżniony oraz błąd w ustaleniach faktycznych, przyjmujących, iż lokal nr [...] przy ul. [...] nie został opróżniony, gdy tymczasem lokal ten został opróżniony rok temu. Zdaniem skarżącej naruszone zostało prawo materialne poprzez wymierzenie jej grzywny za nie opuszczenie lokali, podczas gdy dwa z nich są opróżnione, natomiast solarium nie wymaga żadnych prac remontowych. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę decyzji i uchylenie obowiązku uiszczenia grzywny oraz przedłużenie terminu opróżnienia lokalu nr [...], a także zawieszenie postępowania egzekucyjnego do momentu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie doszło bowiem do zaskarżenia orzeczenia organu administracji działającego w trybie egzekucji administracyjnej, a więc podniesione wobec niego zarzuty, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i zawarte w skardze, nie mogą dotyczyć merytorycznego rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie opróżnienia konkretnych lokali mieszkalnych oraz dokonania stosownych zabezpieczeń, całkowicie abstrahując od prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Sąd stwierdził, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Cel ten jest istotny nie tylko z punktu widzenia techniki administrowania, tj. skutecznego realizowania obowiązków przez adresatów nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Chodzi tu również o wdrażanie jednostek - obywateli i innych podmiotów - do realizacji zasady praworządności, rozumianej jako wykonywanie obowiązków nałożonych prawem administracyjnym lub aktem administracyjnym. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją. Jeżeli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania.
Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Należy zatem przyjąć, że w art. 59 ustawy egzekucyjnej chodzi o rozbieżności między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest jak zauważył Sąd pierwszej instancji fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] utrzymanej w mocy przez Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] na mocy której nakazano T. P., J. P., K. i J. K., B. K. K. - J., jako współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] i [...][...] we W., opróżnienie: lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w oficynie budynku [...], lokalu usługowego [...], lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu w budynku [...], lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...][...], zarządzając przy tym umieszczenie na wejściu do lokali zawiadomienia o grożącym niebezpieczeństwie i zakazie ich użytkowania, zabezpieczenie lokali przed dostępem osób postronnych oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wskazując termin wykonania tych obowiązków - do [...] sierpnia 2006 r. W sposób jednoznaczny wskazano na obligatoryjność zastosowania art. 68 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) nakazującego w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem - wydanie decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, nakazującej opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania.
Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne Sąd uznał wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata).
Odnosząc się zaś do skutecznie podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, stwierdzono, iż w świetle istniejącego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie zauważyły, iż postanowienie Sądu [...] we W. z dnia [...] marca 2005 r., (sygn. akt [...]) - przysłane przez samą zobowiązaną w dniu [...] czerwca 2007 r. - nie dotyczy lokali, które zostały wyłączone z użytkowania decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Wynika z tego orzeczenia, że J. P. jest właścicielem lokalu użytkowego, oznaczonego w opinii biegłego K. K. z [...] października 2003 r. nr [...], położonego na parterze kamienicy, składającego się z sali sprzedaży, magazynu, biura i szatni o powierzchni użytkowej 67,02 m2 oraz lokalu mieszkalnego oznaczonego w ww. opinii nr [...], położonego na I piętrze oficyny o powierzchni użytkowej 57,60 m2 wraz z przynależnym do niego pomieszczeniem gospodarczym, oznaczonym nr [...] o pow. 14,60 m2.
Ponadto lokal nr [...] - jak wynika z dostarczonej do organu nadzoru budowlanego w dniu [...] lipca 2007 r. przez zobowiązaną opinii biegłego K. K. z [...] listopada 2004 r., zajmuje powierzchnię 63,10 m2, natomiast lokal nr [...] (oznaczony nr [...] wg opinii z [...] października 2003 r. jak i z [...] listopada 2004 roku) zajmuje powierzchnię 57,60 m2.
Odnosząc się zaś do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stwierdzono, że grzywna w celu przymuszenia, tak jak i każdy inny środek egzekucyjny, jest uciążliwa, ale jej nałożenie ma na celu przymuszenie wykonania nałożonego obowiązku, gdy strona zobowiązana nie wykonuje obowiązku dobrowolnie. Wysokość grzywny w niniejszej sprawie naliczona została zgodnie z art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, zgodnie z art. 125 cyt. ustawy - umorzenie nałożonych grzywien, na wniosek złożony przez zobowiązanego. Zarzut zbytniej uciążliwości nie zasługuje więc w ocenie Sądu na uznanie, zważywszy, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie została ustalona wg uznania organu, ale wynika ona z udziałów jakie posiada zobowiązana w przedmiotowej nieruchomości.
Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana pod względem legalności kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i pozostałych przepisów. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy zdaniem Sądu było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
T. P. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości, zarzuciła:
- 1) Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia,
- 2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sprawie.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zastosowanie środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia, miało na celu przymuszenie jej do wykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2006r. znak [...], utrzymanej w mocy decyzją organu drugiej instancji, nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w oficynie budynku przy ul. [...], lokalu usługowego [...], lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu budynku przy ul. [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...].
Podkreślono, że w uzasadnieniu (str.
6) Sąd stwierdził, iż " kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi do uznania, iż zapadłe rozstrzygnięcia nie uchybiają w żaden sposób wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i pozostałych przepisów". W ocenie skarżącej takie stanowisko Sądu nie zasługuje na aprobatę. Sąd w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił postawionego w skardze zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, a mianowicie przyjęcia przez organ administracji budowlanej, iż lokal nr [...] mieszczący się w budynku przy [...] i lokal nr [...] mieszczący się w budynku [...][...] nie zostały opróżnione, podczas gdy ich opróżnienie nastąpiło. Organ administracyjny nie wziął pod uwagę tego faktu, mimo iż został o nim poinformowany. Nie doszło do zmiany bądź uchylenia decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokali w części dotyczącej wskazanych wyżej lokali o numerze [...] i [...], chociaż przemawiał za tym ważny interes stron (art. 154 k.p.a.). W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu grzywny odnosiło się do decyzji dotyczącej wszystkich lokali, co z pewnością nie pozostało bez wpływu na wysokość nałożonej grzywny, o czym Sąd nie wspomniał w uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji nie baczył również i na fakt, iż przez czas trwania zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego skarżąca nie była w stanie wykonać obowiązku opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...], gdyż osoba w nim zamieszkująca zajmowała go na podstawie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej, co więcej oczekiwała na lokal socjalny, jaki miał jej zostać udostępniony przez Gminę Miasta Włocławek. Wprawdzie decyzja o przydziale lokalu socjalnego została wydana, lecz wyznaczony w niej lokal mieszkalny wymagał remontu, a to wiązało się z oczekiwaniem. Powyższa okoliczność wskazana w skardze jak zaznaczono również nie została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji. Sąd nie wziął pod rozwagę, oceniając stan faktyczny, także i tego, iż lokal usługowy [...], jak wynika z wizji inspektora budowlanego, nie musiał być opróżniony, a jego ewentualny remont miał być przeprowadzony po opróżnieniu lokalu nr [...]. Reasumując, wadliwe ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przez organ administracji zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, wpływając na treść jego rozstrzygnięcia.
Poza sporem jest jak zaznaczono to, iż Sąd drugiej instancji nie mógł kwestionować merytorycznej treści decyzji nakazującej opróżnienie lokali, czy też wpływać na zawarte w niej rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, bo to mogłoby nastąpić jedynie w odrębnym postępowaniu. Sąd był jednak władny, bacząc na jego przymiot niezawisłości i niezależności, uwzględnić wszelkiego naruszenia przepisów prawa i błędy w ustaleniach faktycznych organu administracji w zakresie, w jakim miały one wpływ na zastosowanie środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym tj. grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nakładana jest po to, by doprowadzić do spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. W rozpatrywanej sprawie obowiązek administracyjny został częściowo spełniony, a w pozostałym zakresie nie musiał lub nie mógł być (tymczasowo) spełniony, a zatem nałożenie grzywny naruszyło jedną z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji- zasadę celowości (infekowaną z całości unormowania odnoszącego się do postępowania egzekucyjnego w administracji), zgodnie z którą celem postępowania egzekucyjnego jest nie wyrządzenie dolegliwości, lecz doprowadzenie do wykonania obowiązku.
Zasadne jest zatem podnoszenie, iż Sąd nie zauważając braku przesłanek wymierzenia grzywny, albo choćby wymierzenia jej w niższej wysokości, zaaprobował naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano, iż nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniesionych w petitum skargi i jej uzasadnieniu błędów w ustaleniach stanu faktycznego, jakich dopuścił się organ nadzoru budowlanego, mimo tego iż był informowany o fakcie opróżnienia, czy niemożności opróżnienia lokali, doprowadziło do naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy jak podniosła strona skarżąca Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przez wspomniany organ nadzoru administracyjnego przepisu procedury administracyjnej - art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy materialnej, co skutkowało naruszeniem wskazanego wyżej przepisu procedury sądowoadministracyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przewidującego obowiązek uchylenia postanowienia (decyzji) w całości lub w części w razie wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tu: art. 7 k.p.a.).
Skarżąca dodała także, iż naruszenie przepisu postępowania miało też swoje konsekwencje jeżeli chodzi o niewłaściwą subsumcję ustalonego przez Sąd stanu faktycznego do przepisu prawa materialnego, a ściślej art. 119 ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji.
Dodatkowo podniesiono, iż po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doszło do kolejnych zmian w zakresie stanu faktycznego tj. opróżnienia lokalu nr [...], co jednak nie dezaktualizuje wskazanych w skardze kasacyjnej argumentów.
W dniu [...] lipca 2009 r. wpłynęło pismo skarżącej zwierające wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu merytorycznego rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. nakazującej rozbiórkę ścian parteru budynku położonego przy [...][...] we W. Jednocześnie w piśmie tym adwokat T. P. zawarła wniosek o zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień [...] lipca 2009 r. ponieważ od dnia 13 do 27 lipca 2009 r. przebywać będzie na wcześniej zaplanowanym i opłaconym urlopie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego albowiem prowadzenie postępowania w sprawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia [...] grudnia 1995 r. dotyczącej nakazu rozbiórki ścian parteru budynku nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 124 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 tejże ustawy procesowej. Brak również było podstaw do fakultatywnego zawieszenia niniejszego postępowania w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt. 1 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla podjętych postanowień w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej zmierzających do wykonania decyzji o nakazie opróżnienia lokali. Tym samym wobec nie stwierdzenia przesłanek niezbędnych do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie wniosek skarżącej jako niezasadny oddalono.
Nie uwzględniono również wniosku skarżącej będącej jednocześnie adwokatem o " zniesienie terminu rozprawy wyznaczonego na [...] lipca 2009 r.". Wniosek ten z uwagi na użyte w nim sformułowanie "zniesienie terminu rozprawy" a składany przecież przez adwokata nie jest czytelny gdyż nie znajduje wprost odzwierciedlenia w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisach tych znajduje się w szczególności pojęcie "odroczenia rozprawy" lecz przedmiotowy wniosek skarżącej nie zawiera tak sformułowanego żądania a w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 109 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki wniosek skarżącej będącej co już wyżej zaznaczono adwokatem można również zinterpretować jako o zdjęcie sprawy z wokandy, lecz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek takiej treści również nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym nie było przeszkód procesowych do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W kasacji tej zamieszczono zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego o jakich mowa w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy procesowej. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy procesowej skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w kasacji podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy wskazano, że postępowanie przed organami administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego co powiązane zostało w motywach kasacji z art. 7 k.p.a. Przede wszystkim skarżąca wskazuje, iż obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] dotyczący nakazu opróżnienie z uwagi na istniejące zagrożenie awarią budowlaną czterech lokali a to lokalu mieszkalnego nr [...] w oficynie budynku[...], lokalu usługowego [...], lokalu mieszkalnego nr [...] na poddaszu budynku [...] i lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...][...], w części został wykonany bowiem opuszczono wskazany wyżej lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] i lokal nr [...] mieszczący się w budynku przy [...][...].
Ponadto już po wydaniu zaskarżonego wyroku nastąpiło opróżnienie lokalu nr [...]. Skarżąca dodała również, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż lokal [...]nie musiał być opróżniony a jego ewentualny remont miał być prowadzony po opuszczeniu lokalu nr [...].
Wbrew wskazanym zarzutom nie można uznać, że doszło w tej sprawie do wadliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy uniemożliwiających prowadzenie postępowania egzekucyjnego.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż obowiązek opróżnienia czterech wskazanych wyżej lokali wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Włocławska z dnia [...] maja 2006 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...],w których jednoznacznie przyjęto, że w takim stanie konstrukcyjnym budynek w oznaczonych lokalach stwarza zagrożenie awarią budowlaną w niektórych elementach konstrukcji (klatki schodowej i stropy w części powierzchni nad parterem i na piętrem). Wykonanie obowiązku opróżnienia przywołanych wyżej czerech lokali dotyczyło zatem łącznego ich opóźnienia a nie dotyczył tylko poszczególnych lokali wskazanych w tej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek ten łącznie co przyznaje nawet sama skarżąca w kasacji bez względu na ewentualne trudności w jego realizacji nie został wykonany a to już obligowało organ egzekucyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego celem właśnie wyegzekwowania w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2006 r.
Tym samym nawet wykonanie częściowe obowiązku wynikającego z tej decyzji nie pozwalało umorzyć postępowania egzekucyjnego z powodu jego wykonania przed wszczęciem postępowania gdyż z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wprost przeciwnie należało w tej sytuacji wszcząć w stosunku do skarżącej postępowanie egzekucyjne w celu wykonania powołanej wyżej decyzji w całości. Powyższego stanowiska nie może zmienić również argumentacja skargi kasacyjnej.
Wbrew motywom kasacji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż oceniając stan faktyczny sprawy nie wziął pod uwagę, iż lokal Solarium nie musiał być opróżniany, gdyż wiązało by się to z oceną meritum sprawy dotyczącej postępowania, w którym wydano decyzję o nakazie opróżnienia w szczególności wskazanego [...]. Skoro organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej to również w niniejszym postępowaniu dotyczącym przecież zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, Sąd pierwszej instancji oceniając legalność wydanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć nie mógł badać zasadności nakazu opróżnienia [...] a więc zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej kwestii nie zasługiwały na uwzględnienie.
Ponadto przypomnieć w tym miejscu należy, że zmiana stanu faktycznego sprawy już po wydaniu zaskarżonego wyroku (opróżnienie lokalu nr [...]) nie mogła również wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji dokonuje oceny legalności zaskarżonych rozstrzygnięć z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jego wydania. Zmiana części stanu faktycznego sprawy nie mogła więc również wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Tym samym nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, iż wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy. Konsekwencją takiego poglądu jest uznanie, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie pozwalają więc na skuteczne podważenie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, który umożliwiał prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wymierzenie grzywny w celu przymuszenia.
Zatem nieusprawiedliwiony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to naruszenia prawa materialnego art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia.
Mając na uwadze tak przedstawioną treść powyższego zarzutu wskazać należy, iż sformułowany on został zbyt ogólnie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia. Przepis art. 119 wskazanej ustawy ma rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną zawiera bowiem ustępy, które nie zostały precyzyjnie wskazane w kasacji co niewątpliwie utrudnia rozpoznanie takiego zarzutu. Jednakże niezależnie od tego, że wskazywany zarzut jest nieprecyzyjny to uznać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest on nieusprawiedliwiony.
Norma art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnosi się do grzywny w celu przymuszenia. Natomiast wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne. Wynika to wprost z brzmienia art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i użytego w tym przepisie sformułowania - "grzywnę... nakłada się". I tak grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tym postępowaniu. Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 tej ustawy z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym.
Niespornym jest, iż przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego była decyzja organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazania opróżnienia nieruchomości wydana w oparciu o przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na występujące zagrożenia awarią budowlaną w niektórych elementach konstrukcyjnych nieruchomości przy ul. [...] i [...][...] we W. Jednakże z uwagi na charakter obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. dotyczącego nakazu opróżnienia lokali możliwe było w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zastosowanie tylko grzywny w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Inne środki egzekucji administracyjnej w tej sprawie nie mogły mieć zastosowania. Dokonanie wyboru grzywny w celu przymuszenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione.
Chodzi bowiem o to aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to również z przepisu art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
W dacie nakładania grzywny w celu przymuszenia - przy egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego - art. 121 § 1 - 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dawał organowi egzekucyjnemu możliwość wyłącznie jednokrotnego wymierzenia osobie fizycznej grzywny w celu przymuszenia, co pozwala w kontekście rozstrzyganym przez Sąd pierwszej instancji podzielić pogląd, zawarty w zaskarżonym wyroku, iż nie był to zbyt uciążliwy środek egzekucyjny w kontekście zgłoszonego zarzutu o jakim mowa w art. 33 pkt. 8 omawianej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
W sprawie tej wymierzono grzywnę w wysokości ustalonej w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławek z dnia [...] października 2007 r., lecz brak skutecznych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego w odniesieniu do kwestii ustalenia samej wysokości grzywny nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wypowiedzenie się co do tej kwestii, skoro Sąd ten pozostaje związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Jedynie informacyjnie przypomnieć w tym miejscu należy, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegaj umorzeniu (art. 125 § omawianej ustawy).
Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.