Uzasadnienie
II OSK 1087/ 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez P. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 stycznia 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane, którą to decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał J. i P. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego lokali mieszkalnych samowolnie przebudowanych na lokale użytkowe: salonu prasowego, kwiaciarni, salonu mebli kuchennych i sklepu z wózkami dziecięcymi (obecnie cukierni wzdłuż ul L.), usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul L..
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia 16 marca 2004r. nakazano J. i P. S. przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. trzech egzemplarzy dokumentów dotyczących w/w lokali użytkowych, co miało dać podstawę do doprowadzenia lokali do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta zobowiązywała adresatów do złożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym, stwierdzającym prawidłowość wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na stan bezpieczeństwa konstrukcji budynku, oświadczeń osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdzające prawidłowość wykonanych robót w zakresie instalacji wod. – kan., instalacji grzewczej, instalacji elektrycznej wraz z załączeniem protokołów sprawdzenia skuteczności zabezpieczeń przeciwporażeniowych i oporności izolacji przewodów, opinii o prawidłowości rozwiązań funkcjonalnych, protokołu stwierdzającego prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych sporządzonego przez uprawnioną osobę, umów z gestorami sieci, projektu budowlanego ewentualnych zmian i przeróbek doprowadzających do zgodności z obowiązującym prawem wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.
W dniu 28 czerwca 2004r. i w dniu 29 lipca 2004r. inwestor złożył część dokumentów.
Pismem z dnia 27 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał zobowiązanych do poprawy i uzupełnienia przesłanych dokumentów, a wobec tego że czynności tej nie zrealizowali wydano upomnienie z dnia 21 września 2004 r., którym wezwano J. P S. do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 16 marca 2004r.
W dniu 29 września 2004r. P. S. odebrał trzy egzemplarze dokumentów w celu dokonania niezwłocznej poprawy i uzupełnienia, w tym akceptację bhp, ppoż, inspekcji pracy. Zobowiązani nie przedłożyli poprawionych dokumentów pomimo kolejnego ponaglenia pisemnego z dnia 23 grudnia 2004r.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania P. S., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (w brzmieniu przed 31 maja 2004 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia. Natomiast zmiana sposobu użytkowania dokonana bez takiego zezwolenia podlegała w czasie wykonywania robót regulacji określonej w art. 71 ust. 3 wskazującej na zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. J. i P. S. prowadząc roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe naruszyli przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem zasadnym stało się prowadzenie postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne prowadzone przez organu I instancji i wydana w jego konsekwencji zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z trybem przewidzianym w art. 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę P. S. na powyższą decyzję uznał jej niezasadność, podkreślając przy tym, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest spór dotyczący przywrócenia stanu poprzedniego lokali użytkowych na posesji przy ul. L., poza rozważaniami Sądu pozostaje natomiast spór obejmujący część posesji przy ul. K. Sąd stwierdził, iż w sprawie niniejszej dokonano przeróbek mieszkań na lokale użytkowe bez stosownego pozwolenia, o którym stanowi art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu organy trafnie stosowały art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004r., a to z uwagi na datę wszczęcia postępowania.
J. i P. S. prowadząc roboty budowlane polegające na samowolnej zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale użytkowe naruszyli przepis art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem zasadnym stało się prowadzenie postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika również, aby skarżący kwestionował zakres nałożonych na niego decyzją z dnia 16.03.2004r. obowiązków. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestionowanie zakresu obowiązków dopiero na obecnym etapie obecnie prowadzonego postępowania należy uznać za spóźnione i chybione.
Skarżący, pomimo kilkakrotnego wzywania do wykonania obowiązków wynikających z orzeczenia z dnia 16.
- 03. 2004 r., ich nie wypełnili.
W tym stanie faktycznym wydanie decyzji w trybie art.51 ust.3 pkt. 2 Prawa budowlanego było obowiązkiem organów nadzoru budowlanego.
Z uwagi na powyższe, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia prawa materialnego tj. art. 6, 9,10 i 11 kpa w zw. z art. 7,21,64 ust. 1-3 Konstytucji R P w zw. z art. 51 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. " Prawo budowlane przez ich pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, że organ administracyjny może w drodze uznaniowej decyzji ingerować w sferę prawa własności żądając od strony postępowania załączenia lub uzupełnienia przedstawionej dokumentacji technicznej bez wyraźnego umocowania prawnego wbrew art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa naruszając prawa obywateli do poszanowania ich własności.
Wskazując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W motywach skargi kasacyjnej działający w imieniu skarżącego pełnomocnik podniósł, że normy wynikające z Konstytucji RP nakazują organom administracyjnym takie stosowanie w praktyce m. in. przepisów Prawa budowlanego - art. 7 Konstytucji RP, które nie godzi w wartości nadrzędne jak prawo własności - art. 21 i 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.
Nie było i nie ma podstaw prawnych, zdaniem autora kasacji, do żądania od strony postępowania ubiegającej się o zalegalizowanie inwestycji np. umów z gestorami sieci energetycznej czy wodnokanalizacyjnej.
Absurdalne i nielegalne żądania organów administracyjnych stanęły na przeszkodzie doprowadzenia lokali do stanu zgodności, a zatem ingerowały bezpośrednio we własność i prawa majątkowe skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie stwierdzić trzeba, iż zarzut w niej przedstawiony nie jest zasadny.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż wniesiony środek odwoławczy zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, podczas gdy wymienia zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje się do kwestii nie objętych decyzją kontrolowaną i oceną zaskarżonego wyroku. Tak więc samo sformułowanie zarzutu kasacji nie może być uznane za wyczerpujące dyspozycje wskazane w art. 174 p.p.s.a.
Fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co podkreślano na wstępie nie pozwala na odniesienie się do zagadnień pominiętych w zarzutach kasacji.
Strona wnosząca kasację naruszenia prawa tj. art. 6, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji R P w zw. z art. 51 ust.3 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane upatruje w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w kasacji przepisów i bezpodstawnym zdaniem skarżącego przyjęciu, że organ administracyjny może w drodze uznaniowej decyzji ingerować w sferę prawa własności żądając od strony postępowania załączenia lub uzupełnienia przedstawionej dokumentacji technicznej bez wyraźnego umocowania prawnego.
Stosownie do art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.
07. 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym tekstem jednolitym z dnia 5.12.2003 r. (Dz. U. Nr 207 poz. 2016) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, przepisy między innymi art. 51 stosuje się odpowiednio, a w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei w myśl art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję albo o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).
Podkreślenia wymaga, iż jest to brzmienie przepisów uwzględniające stan prawny wynikający z uwzględnienia dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).
Na przedstawiony wyżej stan prawny wskazywał Sąd pierwszej instancji, a kasacja prawidłowości zastosowania tych norm prawnych nie zakwestionowała.
Wobec stwierdzenia przez organy administracji i przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że inwestor obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 nie wykonał, tym samym Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zaakceptowania decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Strona wnosząca kasację nie wywodziła, iż obowiązek nałożony na nią orzeczeniem z dnia 16 marca 2004 r. został zrealizowany, a skoro tak to oparcie decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu wyżej wskazanym, czyni co najmniej niezrozumiałym zarzut niezastosowania tych norm prawnych w sprawie.
Mając na względzie powyższe okoliczności, jak i stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku, a którego w kasacji nie zakwestionowano stwierdzić trzeba, iż zarzuty naruszenia art. 6, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 21, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji R P w warunkach niniejszej sprawy nie jest uzasadniony.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.