Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 338/04) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasów oraz stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie podlega wykonaniu.
Prezydent Miasta K., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 t. j., z późn. zm., przywoływana dalej jako ustawa o lasach), zwrócił się do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o pozbawienie charakteru ochronnego lasów położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu Z. numerami 1500/184, 1323/1, 1324/3. Wniosek Prezydenta Miasta K. wypełniał wymagania formalne określone w wyżej wspomnianym przepisie ustawy o lasach oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. z 1992 r. Nr 67, poz. 337).
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił pozbawienia charakteru ochronnego lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działki położone są w kompleksie lasów, które zostały uznane za ochronne na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 z późn. zm., przywoływana dalej jako ustawa o ochronie gruntów). Na podstawie art.11 tejże ustawy do lasów ochronnych zaliczono m. in. lasy znajdujące się w granicach miast oraz w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób.
Od 1 stycznia 1992 r. zasady uznawania lasów za ochronne oraz pozbawiania ich tego charakteru reguluje ustawa o lasach. Ustawa ta na mocy art. 77 podtrzymała charakter ochronny w stosunku do lasów zakwalifikowanych do tej kategorii na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów.
Wojewoda Śląski stwierdził, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu na wskazanych wyżej działkach zostało pozytywnie zaopiniowane przez Radę Miejską, ale wniosek Prezydenta nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia współwłaścicieli przedmiotowych gruntów leśnych. Wszyscy właściciele nieruchomości, pisemnie odmówili zgody na pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych. Wojewoda podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że uzgodnienie wymagane ustawą powinno być traktowane jak zasięgnięcie opinii organu na podstawie art. 106 k.p.a., a tym samym niewiążące organu rozstrzygającego sprawę, to jednak najważniejszym argumentem uzasadniającym podjęte rozstrzygnięcie był fakt, że nie ustała żadna z przyczyn uzasadniających objęcie z mocy prawa lasów położonych na terenie miasta K. statusem lasów ochronnych.
W wyniku odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta K. z dnia 25 listopada 2003 r. od decyzji Wojewody Śląskiego Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano w uzasadnieniu decyzji, że podstawową przeszkodą dla pozbawienia lasu charakteru ochronnego jest brak zgody właścicieli. Art. 16 ust. 1 a ustawy o lasach jednoznacznie uzależnia możliwość uznania za ochronny bądź pozbawienia charakteru ochronnego lasu nie będącego własnością Skarbu Państwa od zgody jego właściciela.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2004 r. Prezydent K., zwrócił uwagę, że obowiązek uzgodnienia wniosku o pozbawienie charakteru ochronnego gruntu leśnego z jego właścicielem należy traktować jako zasięgnięcie opinii w rozumieniu art. 106 kpa, niewiążącej organu rozstrzygającego sprawę. Jako dodatkowy argument, wskazano, że Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r. uznał roszczenia Pani J. R. (wnioskodawczyni zmiany charakteru ochronnego gruntu leśnego) za słuszne co do zasady. Z tego też powodu i z braku środków finansowych na wykup nieruchomości, Prezydent Miasta postanowił przywrócić stan sprzed 1982 r., kiedy to las nie posiadał statusu lasu ochronnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. orzekł, że decyzja Ministra Środowiska narusza prawo, ale z innych przyczyn niż wskazuje na to skarżący. W decyzji Ministra zostały naruszone prawa biorących udział w postępowaniu na prawach strony uczestników. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu przed organem II instancji i nie została im doręczona decyzja Ministra Środowiska. W związku z powyższym, Sąd z urzędu zarzucił organowi II instancji, iż biorący udział w postępowaniu na prawach strony uczestnicy nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Uchybienie to stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze kasacyjnej z dnia 16 maja 2005 r. złożonej przez J. R. zarzucono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit (b) ppsa. Zdaniem Skarżącej rozstrzygnięcie winno polegać na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, w związku z istnieniem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem art. 145 § 1 pkt 3 ppsa.
Podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że zachodzi nieważność decyzji obu instancji, gdyż rozstrzygnięcia zostały dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Organy błędnie zastosowały w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o lasach, a te w tym przypadku, zdaniem skarżącej, nie mają zastosowania. W szczególności wynika to z faktu, że tereny objęte wnioskiem zostały uznane za ochronne w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem, zdaniem Skarżącej, jedynie na podstawie aktu o randze ustawy możliwe jest uznanie przedmiotowych terenów za nie posiadające statusu lasów ochronnych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 14 października 2005 r. zostało podkreślone, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a organy administracyjne uprawnione są do orzekania tylko w tych sprawach. w których status lasu ochronnego został nadany w wyniku decyzji administracyjnej. Zwrócono uwagę, że brak jest przepisów o charakterze szczególnym, które uprawniałyby organ administracji do pozbawienia lasów statutu lasu ochronnego, w wypadkach, w których status ten został nadany na mocy aktu rangi ustawowej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi. Argumentował, że na podstawie art. 173 ppsa skarga kasacyjna przysługuje stronie od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a wyrokiem WSA w Warszawie uchylono decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2004 r. Z ostrożności procesowej, pełnomocnik wniósł w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o oddalenie skargi kasacyjnej. Jak twierdzi, zaprezentowane w skardze kasacyjnej zarzuty wzajemnie się wykluczają, a opinia skarżącej, że wydanie decyzji w obu instancjach z powołaniem się na art. 16 ustawy o lasach wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa materialnego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bezzasadna. Zdaniem pełnomocnika Prezydenta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał słusznego rozstrzygnięcia uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, a skarga kasacyjna w całości jest oczywiście bezzasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zwanej dalej ppsa, Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 1 ppsa.
Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim uznać należy za wysoce nietrafny zarzut, że tereny objęte wnioskiem zostały uznane za ochronne w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem jedynie na podstawie aktu o randze ustawy możliwe jest uznanie przedmiotowych terenów za nie posiadające statusu lasów ochronnych. W tej kwestii należy wskazać, że ustawa o lasach expressis verbis w art. 77 utrzymała charakter ochronny w stosunku do lasów zakwalifikowanych do tej kategorii na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazany przepis w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości zachowuje niezmieniony status gruntów leśnych zakwalifikowanych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych jako ochronne. Ustawa o lasach uchyliła przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co spowodowało, że do przedmiotowych gruntów stosuje się procedury administracyjne przewidziane w ustawie o lasach.
Niesłusznym jest więc zarzut Skarżącej, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc w związku z istnieniem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie zachodzą tym samym w sprawie przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 ppsa.
Nie znajduje także uzasadnienia podnoszona w skardze kasacyjnej zbędność orzekania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wobec zapadłego w sprawie orzeczenia sądu powszechnego. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że zupełnie odmienny był przedmiot postępowania zakończonego orzeczeniem sądu powszechnego od przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Kwestie odszkodowawcze są w tym przypadku zależne od wyniku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w tym sensie, że w zależności od wyniku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sprawie pozbawienia charakteru ochronnego gruntów leśnych powstanie ewentualnie kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej.
Odnosząc się do podstawowego zarzutu podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie mają one żadnego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna do NSA, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącym postępowanie w sprawie jest w szczególności wyrok o kasacyjnym charakterze a więc uchylający akt administracyjny poddany kontroli sądowej. Brak możliwości wniesienia od takiego wyroku skargi kasacyjnej do NSA powodowałby, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nabierałoby charakter prawomocności a dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego wprowadzona przepisami Konstytucji RP nie byłaby realizowana.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji.