Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 857/18, oddalił skargę E. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2018 r., znak: DON.7200.361.2016.JSK, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 15 stycznia 2018 r., znak: DON.7200.361.2016.KWL, odmawiającą, w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a., uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 10 grudnia 1996 r., nr 1400/96, nakazującej E. i P. S. rozbiórkę (w terminie do dnia 31 grudnia 1999 r.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szkielecie drewnianym omurowanym cegłą, o wymiarach 6 x 6 m, połączonego z garażem w konstrukcji murowanej o wymiarach 4 x 4 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że przewidziana w przepisie art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony wartości wyjątkowych i szczególnie cennych, przy czym następuje to w sytuacjach nadzwyczajnych.
Zagrożenie dóbr chronionych art. 161 § 1 k.p.a. musi być przy tym realne, obiektywnie udowodnione i powinno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z faktu jej wykonania. Art. 161 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jednakże jedynie wówczas, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Zdaniem Sądu, GINB zasadnie uznał, iż w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy nie ma stanu zagrożenia wymienionych dóbr, który miałby w szczególności wynikać z faktu, iż dojdzie do wykonania prawomocnego nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Podnoszona przez skarżących argumentacja związana z pogorszeniem z tego powodu stanu zdrowia syna, koniecznością zaprzestania produkcji rolnej, a w efekcie pogorszenie się sytuacji życiowej skarżących, do jakiej dojdzie w następstwie rozbiórki budynku nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Tym bardziej, jeżeli uwzględni się datę wydania spornego nakazu rozbiórki, tj. dzień 10 grudnia 1996 r., jak i datę końcową jej zamierzonego wykonania tj. dzień 31 grudnia 1999 r. Sąd I instancji zauważył, iż postępowanie prowadzone na podstawie wskazanego przepisu nie może zmierzać do ponownego ustalania bądź oceniania stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy też do jej weryfikacji, a tego w istocie oczekują skarżący.
Orzeczony nakaz pozostaje w mocy, tym bardziej, że został też oceniony w zasadzie we wszystkich trybach nadzwyczajnych (zwłaszcza zaś tych z art. 155, art. 156 i art. 162 k.p.a.), a ich wynik okazał się dla skarżących negatywny. Sąd podniósł, że powoływane okoliczności (uciążliwości i zagrożenia) w ogóle nie wynikają z faktu wydania decyzji rozbiórkowej, a co najwyżej z jej ewentualnego wykonania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można nie dostrzegać, że skarżący od bez mała 19 lat nie wykonują orzeczonego nakazu rozbiórki, wdrażając kolejno bezskutecznie tryby nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania decyzji Wójta. Fakt ten podważa te twierdzenia skarżących, które wskazują na zagrożenie życia lub zdrowia wynikające z utraty miejsca zamieszkania, zarobkowania, a w efekcie widma bezdomności, co ma wynikać z treści decyzji Wójta.
Skarżący wiedząc już od końca 1996 r. o orzeczonym nakazie rozbiórki, przez ponad 19 lat mieli możliwość przygotowania się do jego wykonania. Z tego też względu nie można przyjąć, iż zachodzi stan zagrożenia życia lub zdrowia, poprzez pozbawienie miejsca zamieszkania i prowadzenia działalności rolniczej i okoliczności te mieszczą się w ramach przesłanek z art. 161 § 1 k.p.a. Pomijając brak istnienia takiego zagrożenia, Sąd wskazał, że znaczny upływ czasu od orzeczonej rozbiórki trwał wystarczająco długo, aby umożliwić skarżącym odpowiednie przygotowanie się do niego.
Tym samym wskazywane zagrożenia, ze względu na upływ czasu, nie mogą być traktowane jako realne, zaskakujące skarżących, bądź takie, do których nie mogli się przygotować. Sąd Wojewódzki nie podzielił także uwag skarżących, iż wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi wprost do pogorszenia stanu zdrowia ich syna. Ze stanowiska P. S. wyrażonego na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. wynika, iż wiąże on bezpośrednio stan zdrowia swojego dziecka z orzeczonym nakazem rozbiórki, w efekcie którego dojdzie do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, a w związku z tym produkcji zdrowej żywności, niezbędnej w zbilansowanej, prozdrowotnej diecie syna.
Sąd zauważył, iż nakaz rozbiórki nie prowadzi do zaprzestania produkcji rolniczej, bowiem jej w ogóle nie zakazuje. W efekcie nie może być widziany jako powodujący zakończenie aktywności rolnej i produkowania zdrowej żywności na potrzeby syna. Oczywiste jest, iż niewątpliwe utrudnienia jakie mogą się z jego wykonaniem dla skarżących wiązać (każda bowiem decyzja rozbiórkowa rodzi dla zobowiązanego utrudnienia), nie wyłączają możliwości dalszego prowadzenia ekologicznej działalności rolniczej i pozyskiwania w ten sposób zdrowej żywności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego sprecyzowanego w decyzji Wójta w żadnym więc razie nie zakazuje dalszego prowadzenia działalności rolnej.
Tym samym trudno mówić, iż w efekcie wykonania rozbiórki zakończona zostanie możliwość prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i pozyskiwania niezbędnej w ocenie skarżących żywności. Sąd nie podzielił także uwag skarżących, co do podstawy i konieczności zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie przed ETPCz. Skarżących sprawa przed ETPCz jest dopiero na wstępnym etapie (zarejestrowano skargę, przesyłając stronie m.in. kody i informując ogólnie o ewentualnych dalszych etapach postępowania). W ocenie Sądu, nie sposób zatem przyjąć, iż ma ona obecnie jakikolwiek wpływ na niniejszą sprawę, w tym na decyzje GINB, tym bardziej, że strona samej skargi złożonej do tej instytucji Sądowi nie prezentuje.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. S. i E. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na pominięciu w ustaleniu stanu faktycznego istotnej dla rozstrzygnięcia postępowania w trybie art. 161 § 1 k.p.a. okoliczności istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nieuchronnym wykonaniem ostatecznej decyzji rozbiórkowej, a wskazanymi przez skarżących okolicznościami stwarzającymi bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia syna skarżących w sytuacji wykonania decyzji objętej wnioskiem o jej uchylenie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały w sposób niewątpliwy, że tylko dzięki istnieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego nakazem rozbiórki, będącego miejscem zamieszkania skarżących i ich chorego syna oraz pozwalającego na prowadzenie ekologicznej hodowli zwierząt, chory syn skarżących utrzymuje stan zdrowia na ustabilizowanym poziomie, zaś utrzymanie tego stanu nie będzie możliwe po wykonaniu decyzji rozbiórkowej, dlatego brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, pominięcie tych okoliczności w ocenie przesłanek ustawowych z art. 161 § 1 k.p.a. stanowi o wadliwości decyzji ostatecznej, którą to wadliwość Sąd wojewódzki miał obowiązek uwzględnić, zaś jej nieuwzględnienie należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- II. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 161 § 1 k.p.a., polegające:
- 1) w zakresie błędnej wykładni: na nieuprawnionym wywiedzeniu, że zagrożenia dla zdrowia i życia syna skarżących, poprzez wykonanie decyzji rozbiórkowej nie można uznać za realne zagrożenie, jakiego wymaga art. 161 § 1 k.p.a. dla jego zastosowania,
- 2) w zakresie niewłaściwego zastosowania: na nieuprawnionym i nie wynikającym z brzmienia przepisu wywiedzeniu, że w analizowanej sprawie nie zachodzi sytuacja nadzwyczajna, skutkująca potrzebą ochrony wartości szczególnie cennych, podczas gdy w rzeczywistości wykonanie decyzji objętej wnioskiem o jej uchylenie na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. (w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego) będzie miało bezpośredni, realny wpływ na pogorszenie stanu zdrowia ciężko chorego syna skarżących, a po wtóre, na nieuprawnionym przyjęciu a priori, że 19-letni okres czasu od wydania decyzji rozbiórkowej, objętej wnioskiem o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a., pozwolił skarżącym na wystarczające przygotowanie się do wykonania decyzji, która to okoliczność nie była w ogóle objęta postępowaniem wyjaśniającym organów, ani przedmiotem ustaleń Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz z samego brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika jego wyjątkowość, co oznacza konieczność stosowania go z dużą ostrożnością. Przepis ten nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, lecz wyłącznie ścisłej. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy decyzja jest zgodna z prawem - podstawowym celem wszczętego w jego trybie postępowania jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10).
W niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, rozważaniu podlegała jedynie ocena okoliczności faktycznych pod kątem wystąpienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zastosowanie ww. przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjęto, że powoływane przez skarżących okoliczności (uciążliwości i zagrożenia) nie wynikają z faktu wydania decyzji rozbiórkowej, lecz co najwyżej z jej ewentualnego wykonania oraz że nie wykazali, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagrożenie, o którym mowa w analizowanym przepisie i było ono niemożliwe do usunięcia w inny sposób niż w trybie tego przepisu. Skarżący stoją na stanowisku, że tylko dzięki istnieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego objętego nakazem rozbiórki, będącego miejscem zamieszkania skarżących i ich chorego syna oraz pozwalającego na prowadzenie ekologicznej hodowli zwierząt, chory syn skarżących utrzymuje stan zdrowia na ustabilizowanym poziomie, zaś utrzymanie tego stanu nie będzie możliwe po wykonaniu decyzji rozbiórkowej. Niewątpliwie sytuacja życiowa, w jakiej znaleźli się skarżący i ich syn w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki, jest trudna i może być przez nich odczuwana jako stan zagrożenia życia lub zdrowia.
Stan ten nie może być jednak utożsamiany z potencjalnym, ani wręcz realnym zagrożeniem dla życia lub sytuacji zdrowotnej adresatów decyzji bądź ich syna. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie zakazuje skarżącym prowadzenia gospodarstwa rolnego, ani nie zawiera nakazu jego likwidacji. Przedmiotem nakazu rozbiórki jest budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, hydrofornia murowana i szczelny zbiornik na ścieki. Obiekty te, co do zasady, nie pełnią funkcji budynków przeznaczonych do produkcji rolnej, w tym hodowli zwierząt. Skarżący kasacyjnie nie wykazali w sposób należyty związku funkcjonalnego pomiędzy budynkami objętymi nakazem rozbiórki, a prowadzeniem produkcji rolnej.
Ponadto, nawet zaprzestanie produkcji rolnej nie pozbawia syna skarżących z możliwości korzystania z powszechnie dostępnej żywności ekologicznej. Nie można także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z góry zakładać, że rozbiórka budynku mieszkalnego, w którym zamieszkują skarżący razem z chorym synem, niesie realną groźbę bezdomności, która będzie miała bez wątpienia realny wpływ na zdrowie dotkniętej chorobą osoby. Utrata miejsca zamieszkania nie powoduje automatycznie wystąpienia zagrożeń, o którym mowa w przepisie art. 161 § 1 k.p.a. Może być natomiast okolicznością przemawiającą za odroczeniem nakazu rozbiórki. Z uwagi na szczególny charakter niniejszego postępowania administracyjnego ciężar dowodzenia w głównej mierze przerzucony jest na stronę występującą z wnioskiem, a więc to do wnioskodawcy należy przedstawienie okoliczności wskazujących na realne zagrożenie dla życia lub zdrowia w następstwie wykonania decyzji rozbiórkowej.
W niniejszej sprawie nie zostało to przez skarżących należycie wykazane. Skoro skarżący uważają, że dowodem w sprawie powinna być opinia biegłego lekarza onkologa, to winni byli oni taki dowód przedstawić, a nie czynić zarzut organowi administracji odnośnie wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego.
Należy zgodzić się jedynie z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki zbyt duże znaczenie nadał okoliczności, iż skarżący od bez mała 19 lat nie wykonują orzeczonego nakazu rozbiórki. Aczkolwiek było to w pewnym stopniu uzasadnione, ze względu na argumentację podnoszoną przez skarżących, co do widma zagrożenia życia i zdrowia wynikającego z utraty miejsca zamieszkania. Ta kwestia nie była jednakże przesądzająca przy ocenie zasadności wydania decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej - naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. oraz art. 161 § 1 k.p.a. (wadliwie określonego jako przepis prawa materialnego) - nie zasługiwały na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.