Uzasadnienie
II OSK 1089/09 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 45/09 po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] T. /wieża kratowa wraz z posadowieniem niezbędnych urządzeń technologicznych i przyłącza energetycznego/ na działce o nr ew. [...] w miejscowości T. gmina N. - uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji wskazał, iż inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś w toku postępowania nastąpiła zmiana przepisu (2 ust. 1 pkt 7 oraz (3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w wyniku czego przedmiotowa inwestycja nie wymagała już wydania wnioskowanej decyzji, z uwagi na to, iż ustalając jej oddziaływanie według aktualnej w dacie orzekania regulacji na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie brak jest w zasięgu inwestycji miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny. Wydanie decyzji stało się więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. S. podnosząc, że miejsca dostępne dla ludności powinno się ustalać nie tylko wzdłuż osi głównej promieniowania anteny jako linii prostej, jak to uczynił organ pierwszej instancji, lecz przez pojęcie "wzdłuż osi głównej" należy rozumieć płaszczyznę równoległą do osi głównej wiązki przewodzącej, co obejmuje znacznie większy obszar od tego, który wynika jedynie z uwzględnienia samej osi głównej jako linii prostej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołującej się, które w jego ocenie prowadzą do rozszerzającej interpretacji przepisu prawa, co jest niedopuszczalne, prowadzące do wypaczenia precyzyjnie sformułowanego przepisu a w konsekwencji zamiaru ustawodawcy.
Ocena w zakresie występowania ponadnormatywnego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego musi uwzględniać rzeczywiste a nie hipotetyczne narażenie na to oddziaływanie, nie można przy tym przyjąć, że racjonalny ustawodawca używając pojęcia "wzdłuż" miał na myśli "równolegle", zaś pojęcie "oś" utożsamiał z "płaszczyzną". Skoro więc zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm./, to jest art. 46 ust. 1, realizacja planowanego przedsięwzięcia nie mieści się w katalogu spraw wymagających wydania przedmiotowej decyzji, należało wydać orzeczenie o umorzeniu wszczętego już wnioskiem strony przed zmianą przepisów w tym zakresie postępowania na podstawie art. 105 (1 kpa. Stosowny wniosek o umorzenie postępowania złożył inwestor, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo wniosek ten uwzględnił i umorzył postępowanie. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. S. zarzucając błędną interpretację (2 ust. 1 pkt 7 i (3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu, że miejsc dostępnych dla ludzi należy poszukiwać nie tylko "na wysokości osi głównej danej anteny" lecz "równolegle" tej osi uwzględniając też jej azymut i kąt pochylenia.
Zdaniem skarżącej miejsca położone na wysokości gruntu i pod nim też mogą być położone wzdłuż osi głównej, dotyczy to drogi gminnej, zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, bowiem nieruchomości wskazane w skardze nie znajdują się w strefie promieniowania dostępnego dla ludzi w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2009 r. o oddalenie skargi wniósł również jako uczestnik postępowania - inwestor. Skarżąca w kolejnym piśmie procesowym podniosła, że planowane do montażu anteny są przystosowane do pracy w systemie UMTS umożliwiającym zdalną regulację kąta pochylania wiązki promieniowania, w związku z czym pismem procesowym z dnia [...] marca 2009 r. inwestor wskazał, że nie korzysta z możliwości zdalnej regulacji anten.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, ze względu na to, że w sprawie organy orzekające niedostatecznie wykazały, iż "przedmiotowe postępowanie było bezprzedmiotowe".
Mające zastosowanie w sprawie ww. rozporządzenie zostało znowelizowane /nowela z dnia 21 sierpnia 2007 r./ już po wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek inwestora, przy czym nie przewidziano przepisów intertemporalnych co powoduje, że orzekając organ miał obowiązek stosować nową regulację prawną. Uległy zmianie kryteria, na podstawie których kwalifikuje się inwestycję jako wymagającą sporządzenia raportu. Obecnie kryterium takim jest nie tylko wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego oraz wartość emisji pola elektromagnetycznego, lecz także odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny.
W ocenie Sądu odległość tę wyznacza się przy uwzględnieniu azymutu i pochylenia osi głównej wiązki. Zdaniem inwestora i organów pochylenie osi promieniowania wynosić będzie 0. Należało określić w decyzji szczegółowo moc promieniowania każdej z anten poza antenami radiolinii oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludzi, przy czym organy oparły się "jedynie na danych dostarczonych przez inwestora", zaś termin "miejsca dostępne dla ludzi należy interpretować w sposób szeroki", to jest tam, gdzie człowiek mieszka, pracuje, wypoczywa, ogólnie przebywa.
Również droga gminna będzie terenem dostępnym dla ludzi. Szczególnej uwagi wymagało rozróżnienie anten mających wchodzić w skład planowanej inwestycji, bowiem część z nich ma możliwość pracy w systemie UMTS, co wynika z przedstawionych przez inwestora dokumentów, co umożliwia zdalne regulowanie kąta pochylenia wiązki promieniowania anteny, istnieje więc potencjalna możliwość zakupu i użytkowania modułu RET, z czego obecnie inwestor nie korzysta. Jednakże samo już techniczne przystosowanie instalowanych anten do możliwości zdalnego pochylania wiązki promieniowania, a w konsekwencji zmiany głównej osi wiązki promieniowania, powinno zostać przeanalizowane przez organy administracji publicznej /art. 7 i 77 oraz 80 kpa/ i znaleźć wyraz w uzasadnieniach decyzji, w aspekcie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.145 (1 pkt 1 lit. c ppsa, oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 909 ze zm./.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że błędnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niewystarczający sposób zaskarżona decyzja wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 (1 kpa. Skoro bowiem inwestor złożył wniosek w odmiennym stanie prawnym, zaś po zmianie przepisów okazało się, iż decyzja o którą wnosił nie jest wymagana, w związku z czym sam wniósł o umorzenie postępowania, to zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium nie zgadza się z oceną Sądu, także i w tym, że organy nie wypełniły obowiązków z art. 77 (1 i 80 kpa. Zostały zastosowane przepisy prawa materialnego zgodnie z ich celem i brzmieniem przy uwzględnieniu materiału przedłożonego przez inwestora a zwłaszcza przedmiot sprawy, to jest charakterystykę planowanej inwestycji określonej według woli inwestora. Do póki inwestor nie dokona zmiany w zadeklarowanych danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia, organ musi badać sprawę i dokonywać oceny wyłącznie w takim zakresie, nie może natomiast oceniać tego, czego inwestor aktualnie nie planuje.
Dotyczy to kwestii ewentualnego zdalnego sterowania antenami, którego nie obejmuje przedsięwzięcie objęte wnioskiem. Przewidywanie potencjalnych możliwości wykorzystania i oddziaływania przedsięwzięcia i prowadzenie w tym kierunku postępowania administracyjnego wykracza poza tożsamość rozpatrywanej sprawy administracyjnej, której granice wyznacza przedsięwzięcie planowane przez inwestora, co wynika z kategorycznej treści art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Pismo inwestora z dnia [...] marca 2009 r. powołane w uzasadnieniu wyroku nie zostało przekazane przez Sąd Kolegium, wbrew wymogowi art. 47 ppsa, w związku z czym nie miało ono możliwości ustosunkować się do jego treści.
Skargę kasacyjną wniosła również [...] Spółka z o.o. w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 145 (1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 ppsa w związku z art. 7, 77 (1 i 80 kpa oraz art. 75 (1 i 76 (1 kpa a także art. 105 (1 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż błędnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że nie została wyjaśniona kwestia bezprzedmiotowości postępowania, naruszono odpowiednie przepisy o postępowaniu dowodowym w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Inwestor spełnił ciążące na nim obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów o charakterze fachowym, w tym raport oddziaływaniu inwestycji na środowisko i identyfikację przedsięwzięcia sporządzoną przez specjalistę, zaś na zlecenie organu pierwszej instancji została wykonana "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz mapa ewidencyjna, które to dokumenty nie zostały zakwestionowane przez Sąd. Zgromadzone dokumenty określają przedmiot przedsięwzięcia oraz zakres jego oddziaływania na środowisko. Stanowiło to w wystarczający sposób o możliwości wydania rozstrzygnięcia.
Pełnomocnik inwestora na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej oraz wyjaśnił, że inwestor po zmianie przepisów rozporządzenia wykonawczego powodujących bezprzedmiotowość wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie złożył wniosek o umorzenie postępowania mając na uwadze, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stało się zbędne i nie oczekiwał w związku z tym orzeczenia merytorycznego. Do wniosku o umorzenie postępowania dołączono materiał wskazujący na to, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania obecnie nie wymaga już wydania wnioskowanej uprzednio, wymaganej przed zmianą przepisów, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi kasacyjne, to jest zarówno wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, jak i przez inwestora, opierają się na usprawiedliwionych podstawach.
Zarówno jedna jak i druga skarga kasacyjna w istocie kwestionują przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezależnie od tego, jak inwestor, którego wniosek uruchomił postępowanie administracyjne określa własne zamierzenie inwestycyjne, organ administracji prowadząc postępowanie ma obowiązek badać z urzędu okoliczności, które nie są w istocie objęte wnioskiem. Chodzi tu o taką ewentualność, jak przyszłe i niepewne zainstalowanie w ramach przedmiotowego obiektu takich urządzeń, które wprawdzie obecnie nie są przewidywane do realizacji, jednakże w nieznanej bliżej przyszłości mogłyby być zamontowane, co mogłoby wpłynąć na zakres oddziaływania inwestycji.
Jednocześnie w skargach kasacyjnych zauważa się, że to inwestor precyzuje swoje zamierzenie, którego dotyczył wniosek wszczynający postępowanie, a następnie złożył pismo wnioskujące o umorzenie postępowania, bowiem dane zamierzenie inwestycyjne po zmianie przepisów już nie wymaga wydania wnioskowanej decyzji, co czyni sprawę bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 (1 kpa. Należy zgodzić się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ślad za dotychczasowym orzecznictwem i doktryną, że to wnioskodawca jest dysponentem postępowania określając jego przedmiot - w tym przypadku dane przewidziane do realizacji zamierzenie inwestycyjne, które w dacie złożenia wniosku, co nie jest sporne w sprawie, wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tenże inwestor w sytuacji zmiany przepisów, decyduje o tym, czy w sytuacji zmiany przepisów popiera wniosek w sprawie określonego zamierzenia inwestycyjnego, czy też odstępuje w istocie od tego wniosku /w tym przypadku wnosząc o umorzenie postępowania już wcześniej wszczętego/.
W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sprawa powinna wrócić do etapu ponownego rozpoznania i to w II instancji, w celu dalszego prowadzenia postępowania dowodowego nie tylko w zakresie nie mieszczącym się w przedstawionym przez inwestora przedmiocie ale również wbrew woli inwestora, który wykazał się brakiem zainteresowania w uzyskaniu wnioskowanej wcześniej decyzji /wniósł o umorzenie postępowania/. Nawet gdyby takie postępowanie dowodowe mogłoby być prowadzone, to nie mógłby tego dokonać organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W związku z podniesieniem w skardze Kolegium kwestii nie doręczenia mu pisma strony /inwestora/, które między innymi stanowiło podstawę wydania zaskarżonego wyroku, wbrew wymogom art. 47 ppsa, należy zauważyć, że gdyby nie to, iż zaskarżony wyrok podlega uchyleniu przede wszystkim z innych przyczyn, to jest stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa powinna być dalej prowadzona i wyjaśniana przez organ odwoławczy wbrew wyraźnej woli inwestora jako wnioskodawcy a ponadto w zakresie przekraczającym przedmiot sprawy /przy uwzględnieniu warunków zamierzenia inwestycyjnego nie objętych wnioskiem/, to i tak zaskarżony wyrok podlegałby uchyleniu wobec wystąpienia przesłanki nieważności postępowania - art. 183 (2 pkt 5, skoro Kolegium jako strona zostało pozbawione możliwości wypowiedzenia się co do istotnego zdaniem Sądu w sprawie dokumentu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 (1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.