Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. II SA/Wr 572/16 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w Ś. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych oddalił skargę w całości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na terenie stacji 110/20 kV [...] w Ś. przy ul. P." - SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, które – zdaniem strony skarżącej - umożliwiły samowolę lokalizacyjną i budowlaną inwestora oraz zalegalizowanie wzrostu szkodliwego, skumulowanego oddziaływania na zdrowie i mieszkania spółdzielców Osiedla [...] w Ś., obejmującego indukcję magnetyczną 50 Hz emitowaną przez rozbudowaną w kwietniu-maju 2016 r. trafostację 110 kV oraz modulowane mikrofale, emitowane przez rozbudowaną nielegalnie w I-II kwartale 2013 r. stację bazową telefonii komórkowej sieci T-Mobile/Deutsche Telekom AG nr [...]. W obszernej skardze strona skarżąca wskazała na naruszania przepisów prawa proceduralnego i materialnego, którymi zostały dotknięte zaskarżone decyzje.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2016 r., sygn. II SA/Wr 572/16, oddalającym skargę Stowarzyszenia wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena Sądu I instancji dotycząca legalności zaskarżonej decyzji ograniczyła się tylko i wyłącznie do ww. kwestii, tj. czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Według Sądu I instancji, wszelkie zatem podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do przepisów prawa materialnego nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Zdaniem Sądu I instancji, błędnie organ odwoławczy wskazał w podstawie prawnej § 2 art. 105 k.p.a. W dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. nie mieści się sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Według Sądu I instancji, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez r. pr. A. R. zaskarżyło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., zarzucono naruszenia wskazanych przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej jej autor (działający jako pełnomocnik Stowarzyszenia) zrzekł się również "rozprawy przy rozstrzyganiu niniejszej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują:
- 1. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., przez wybiórcze zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy - tylko jednego przepisu prawa postępowania według art. 105 § 1 k.p.a., z pominięciem całego szeregu przepisów prawa proceduralnego i materialnego, związanego z rozbudową trafostacji.
- 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a., przez rażące naruszenie interesu społecznego ludności, zamieszkałej w otoczeniu trafostacji, zlokalizowanej na działce nr [...] (uprzednio nr [...]).
- 3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w zw. z "art. 64.2 Konstytucji RP" oraz art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., na skutek pominięcia przez organ w postępowaniu i decyzji nr [...] - najdotkliwiej poszkodowanej przez T. strony, to jest spółdzielni mieszkaniowej (spotęgowane degradacją nieruchomości i zdrowia spółdzielców).
- 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., przez pominięcie zgromadzonego przez Stowarzyszenie materiału dowodowego, opisującego faktyczny i prawny stan sprawy.
- 5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez pominięcie materiału dowodowego oraz oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.
- 6. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., przez pominięcie oceny dwóch ekspertyz biegłych, przedłożonych przez Stowarzyszenie i dokumentujących degradację środowiska, zdrowia i nieruchomości w otoczeniu trafostacji oraz stacji bazowej nr [...].
- 7. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 k.p.a., przez pominięcie sprzeciwu Stowarzyszenia, w obronie najżywotniejszego interesu spółdzielców i spółdzielni mieszkaniowej (degradacja przez "T." środowiska, zdrowia oraz użytkowej i rynkowej wartości mieszkań).
- 8. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w decyzji, że planowane przedsięwzięcie (rozbudowa trafostacji), działające w kumulacji z mikrofalami stacji bazowej działa znacząco szkodliwie na środowisko i zdrowie ludności oraz degraduje cudze nieruchomości.
- 9. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z "art. 64.2; art. 68.3; art. 68.4 Konstytucji"; "art. 3.2 OOŚ" i art. 7.1 pkt 1) i 5) ustawy o samorządzie gminnym, przez świadome doprowadzenie przez organ i SKO do spotęgowanego zagrożenia zdrowia spółdzielców i degradacji użyteczności nieruchomości (mieszkania, działki gruntowe spółdzielni).
- 10. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z "§ 3.1 pkt 7) Rozp. R.M. z dnia 09.11.2010 r. - Dz. U. 2016. 71 oraz art. 50.2 pkt 1) - Dz. U. 2016. 778", przez pominięcie przez organ w decyzji [...]. stwierdzenia, że rozbudowa trafostacji 110 kV, stanowiącej techniczno-użytkową całość (budowlę), działającą w kumulacji z mikrofalami bardzo szkodliwie na środowisko i zdrowie - wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora/T., decyzji środowiskowej i decyzji lokalizacyjnej.
- 11. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z "art. 144.2 POŚ - Dz.U.2013.1232", przez umożliwienie inwestorowi/T. nieuprawnionej rozbudowy trafostacji i wkroczenie spotęgowanych skumulowanych szkodliwych oddziaływań indukcji magnetycznej 50 Hz i mikrofalowych PEM, na gruntowe działki spółdzielni mieszkaniowej, przylegające do działki T. nr [...] (uprzednio nr [...]).
- 12. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. w zw. z art. 6.2 pkt 1) i 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "wg Dz.U.2015.199 oraz przepisów wg art. 144 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego", przez ograniczenie wysokości zabudowy/nadbudowy na spółdzielczych działkach nr [...] (uprzednio nr [...]) i [...] (uprzednio nr [...]), przez ponadnormatywne mikrofalowe PEM, skumulowane z podwyższoną po rozbudowie trafostacji - indukcją magnetyczną 50 Hz.
Uzasadniając zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcia w decyzjach organu i SKO, zostały podjęte tylko w oparciu o interpretację przepisu według art. 105 § 1 k.p.a., z uchyleniem się od ciężaru oceny stanu faktycznego i dowodu oraz zasady przekonywania. Pominięto tym samym całkowicie merytoryczny wątek sprawy, obszernie udokumentowany w dowodach Stowarzyszenia (nr EK-48/16; nr EK-77/16, nr EK-98/16) i załączonych do tych dowodów - dwóch ekspertyzach biegłych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wadliwe postępowania organu i SKO, zostały przeprowadzone z pominięciem analizy przynależnego do sprawy prawa powołanego w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.
Organ i SKO mimo sprzeciwu strony oraz rażąco zagrożonego interesu społecznego, wydali decyzje umarzające postępowanie. Dzięki temu dali wolną rękę dla zrealizowania samowoli lokalizacyjnej i budowlanej drogą interpretacyjnych manipulacji. Według skarżącego kasacyjnie, wydane przez organ i SKO decyzje nie respektują faktycznego i prawnego stanu sprawy oraz wymogu dowodu, naruszając przepis art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wydane decyzje naruszają rażąco podstawowe konstytucyjne prawa ludności do zachowania zdrowia, życia, użyteczności posiadanych nieruchomości oraz ekologicznego bezpieczeństwa. Mając na uwadze przedstawione zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA we Wrocławiu poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekających organów w obu instancjach przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych, obejmujących przepisy postępowania i prawa materialnego.
Odnosząc się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że jeżeli postępowanie w sprawie z powodu bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, to oznacza, że spawa nie jest rozstrzygana co do istoty. Umorzenie postępowania przez organ oznacza bowiem zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe.
Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy to postępowanie. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Z takim właśnie przypadkiem bezprzedmiotowości z powodu braku przesłanki przedmiotowej mamy do czynienia w tej sprawie.
Prawidłowo zatem stwierdził Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w sprawie wszczętej wnioskiem z 18 lutego 2016 r. o wydanie decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, bowiem w piśmie z 21 kwietnia 2016 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o umorzenie postępowania polegającego na wydaniu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji, która miała na celu budowę stanowisk zespołów kompensacji prądów ziemnozwarciowych na terenie stacji 110/20 kV [...], które należy potraktować jako cofnięcie wniosku z 18 lutego 2016 r.
Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek złożony na podstawie art. 50 i art. 52 u.p.z.p. Postawę prawną wydania takiej decyzji w dacie złożenia wniosku, tj. 18 lutego 2016 r. stanowił art. 54 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wnioskodawca, występując do właściwego organu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, domagał się przyznania konkretnego uprawnienia (ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego). Cofając w dniu 21 kwietnia 2016 r. wniosek o wydanie decyzji w tej sprawie, wnioskodawca odstąpił od tego żądania. Skoro zatem wnioskodawca wniósł o umorzenie postępowania, to przestał istnieć jeden z elementów stosunku prawnego tj. przedmiot postępowania, a wystąpiła przesłanka jego obligatoryjnego umorzenia uregulowana w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zwrócił uwagę, że błędnie organ odwoławczy wskazał w podstawie prawnej § 2 art. 105 k.p.a. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.