Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 694/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w[...], w rejonie ulicy[...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina[...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz obciążenia kosztami postępowania H. W. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie, że nie doszło, w odniesieniu do części zaskarżonej uchwały, do podjęcia uchwały intencyjnej, pomimo że w rzeczywistości uchwała taka została podjęta.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie odczytał i zinterpretował załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, co skutkowało błędnym uznaniem, że Rada Gminy [...] opracowała plan miejscowy dla obszaru większego niż zostało to wyznaczone w uchwale intencyjnej tj. powiększyła obszar objęty zaskarżoną uchwałą o tereny oznaczone 8MN. Wyjaśniono, że pozorna różnica w kształcie południowo-zachodniej granicy terenu wynika z innego podkładu geodezyjnego zastosowanego w uchwale intencyjnej i uchwalającej plan miejscowy. Załącznik uchwały intencyjnej został przedstawiony na mapie ewidencyjnej, będącej uproszczonym schematem granic nieruchomości.
Natomiast rysunek mpzp sporządzony jest na mapie zasadniczej o dużo większej szczegółowości. Oznacza to, że mapy stanowiące załącznik do uchwały intencyjnej i do uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru, wykonane zostały w rożnych skalach, jednakże oba obszary są tożsame. Niewłaściwe odczytanie przez WSA w Poznaniu wskazanych załączników w postaci map przesądza o treści zaskarżonego wyroku, a więc ma decydujące znaczenie merytoryczne dla wydanego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W świetle natomiast art. 176 § 2 P.p.s.a. poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W art. 177a P.p.s.a. ustawodawca przewidział tryb usunięcia braków skargi kasacyjnej w przypadku, gdy skarga taka nie spełnia wymagań przewidzianych z art. 176. W myśl przywołanej regulacji tryb ten dotyczy wymogów "innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są zatem elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, których brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania do usunięcia któregoś z tych braków. Wskazane elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej stanowią bowiem o jej istocie i trudno byłoby przyjąć, że w razie ich pominięcia mamy wciąż do czynienia ze skargą kasacyjną (B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolter Kluwer 2016, teza 4 komentarza do art. 177a).
Należy podkreślić, że dodanie do ustawy procesowej art. 177a miało na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. SK 22/11, stwierdzającego niezgodność art. 180 w zw. z art. 178 i art. 176 P.p.s.a. z Konstytucją RP. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji, w której brak skargi kasacyjnej polegał na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych bądź ich uzasadnienia, stąd też należy uznać, że w tym zakresie zachowują aktualność wcześniej ukształtowane – i ugruntowane – poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujące na nieusuwalność braku skargi kasacyjnej polegającego na niezachowaniu wymogu podania podstaw kasacyjnych (por. R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. CH Beck, Warszawa 2015, s. 687, teza 6 i powołane tam orzecznictwo). Z uwagi na przewidzianą w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadę związania granicami skargi kasacyjnej wskazane braki uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie środka zaskarżenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznawać sprawy, domyślając się jedynie intencji autora skargi kasacyjnej, mając wątpliwości interpretacyjne co do podstaw zaskarżenia.
Są to zatem elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej, które mają charakter materialny i których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy, co w konsekwencji prowadzi do niedopuszczalności skargi kasacyjnej i jej odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 553/05; z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2398/14; z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I GSK 1594-1599/14; z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1422/16).
Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych, choć ściśle związany z treścią art. 174 P.p.s.a., który przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być przy tym uznany za spełniony, jeśli ogranicza się do powielenia części lub całości tego przepisu, bez przytoczenia podstaw kasacyjnych, które wiążą się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd, wraz z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także aktu normatywnego, który je zawiera. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w badanej skardze kasacyjnej Gmina [...] ograniczyła się jedynie do powołania jako podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wskazując, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się "naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie, że nie doszło, w odniesieniu do części zaskarżonej uchwały, do podjęcia uchwały intencyjnej, pomimo że w rzeczywistości uchwała taka została podjęta". Sformułowany w ten sposób zarzut cechuje duży stopień ogólności, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie granic skargi kasacyjnej, gdyż skarżąca nie podjęła żadnej próby uściślenia, jaki przepis postępowania w jej ocenie został naruszony. Usunięcie powyższej wadliwości nie jest możliwe także poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie zawiera ono wskazania jakikolwiek przepisu, któremu Sąd pierwszej instancji miałby uchybić.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej braki skargi kasacyjnej są na tyle istotne i nienaprawialne w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, że uniemożliwiają sądowi działającemu w granicach określonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. jej rozpoznanie, co prowadzi do tego, że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 P.p.s.a.
O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.