Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1616/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 51 ust 1 pkt 3 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623,) uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie oraz nałożył na inwestorów M.J. oraz M.J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie dwóch miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2009 r.
W dniu 2 sierpnia 2010 r. A.L. – J. wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie w związku z tym, że A.L.–J. jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. B. w Warszawie ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia [...] września 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.J., uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji w dniu 28 stycznia 2011 r. na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie przeprowadzono czynności kontrolne. Stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego z nadbudową realizowanego na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...] października 2000 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na tym, że:
- - na parterze zlikwidowano filar w ścianie grubości 60 cm, zabudowano podcień pod schodami, od strony ogrodu zmieniono wymiary schodów,
- - podwyższono budynek w części nadbudowanej o 80 cm, zmieniono podział okien, dobudowano balkony od strony ogrodu na II piętrze.
W ocenie organu pierwszej instancji w zaistniałej sytuacji zasadnym jest uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2009 r., nr [...] i przeprowadzenie postępowania naprawczego w przedmiotowej sprawie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru zobligowany jest do nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku w określonym terminie, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie wszystkie wymogi warunkujące dopuszczalność zastosowania instytucji wznowienia postępowania zostały zachowane. Wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony postępowania, ponadto we wniosku o wznowienie powołano się na podstawę wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś sam wniosek został wniesiony do organu administracji z zachowaniem terminu, o którym jest mowa w art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego zwykłe postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB dla m.st.
Warszawy z dnia [...] września 2009 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja ta nie została doręczona A. L.-J., będącej współużytkownikiem wieczystym zabudowanej nieruchomości przy ul. B. w Warszawie, a tym samym stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, że A. L.– J., której przysługuje przymiot strony, bez jej winy nie został zapewniony czynny udział w tym postępowaniu oraz pozbawiono ją możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa do zaskarżenia tej decyzji w administracyjnym toku instancji. Organ stwierdził, iż ustalenia te wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania wznowieniowego zgodnie z dyspozycją przewidzianą w normach prawnych art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie I -go piętra istniejącej, południowej części bliźniaka przy ul. B. w Warszawie oraz dobudowie do niej, od strony ogrodowej, trzykondygnacyjnego traktu o szerokości 5,05 m na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] października 2000 r., nr [...] dokonano szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego tą decyzją projektu architektoniczno-budowlanego.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że odstępstwa te polegały m.in. na zlikwidowaniu na parterze filara w ścianie o grubości 60 cm, zabudowie podcienia pod schodami, zmianie wymiaru schodów od strony ogrodu, zmianie podziału okien, dobudowie balkonu od strony ogrodu na II piętrze, podwyższeniu budynku w części nadbudowanej o 0,80 m. Zdaniem organu odwoławczego ww. zmiany świadczą o zwiększeniu kubatury obiektu, a tego typu odstępstwo w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego jest odstępstwem istotnym od zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego była nieprawidłowa, jako że w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co ma związek z wykazaną koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zdaniem organu odwoławczego za niezasadne uznać należy żądanie skarżącego co do uchylenia decyzji PINB dla m.st. Warszawy nr [...] i wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe dowiodło bowiem, że w jego wyniku nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z przyczyn wskazanych powyżej. Organ odwoławczy wskazał, że dokumentacja techniczna odzwierciedlająca zakres zmian wprowadzonych w trakcie procesu inwestycyjnego w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również znajdujące się w aktach sprawy ocena techniczna sporządzona 15 maja 2003 r. przez mgr inż.
A.B. oraz oświadczenie M.N. z dnia 28 lipca 2009 r. nie zwalniają organów nadzoru budowlanego od dokonania samodzielnej oceny stanu faktycznego pod kątem obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, które odnoszą się do kwestii występowania bądź nie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. A w niniejszym przypadku niewątpliwie część zmian wskazanych powyżej ma charakter istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W jego ocenie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w formie decyzji uchylającej dotychczasową decyzję o umorzeniu postępowania i zarazem rozstrzygającej o istocie sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, jako że w niniejszym przypadku nie można mówić o wystąpieniu okoliczności określonych w art. 146 k.p.a.
Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.J. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skutkujące przekroczeniem przez organ granic postępowania wznowieniowego, które zgodnie z w/w przepisem winno służyć jedynie i prowadzić do usunięcia wady będącej podstawą wznowienia, nie zaś do naprawiania wszelkich innych błędów, nieprawidłowości, które miały bądź mogły mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym, uzupełniania dowodów, a zwłaszcza do ponownej odmiennej oceny merytorycznej sprawy przez innego pracownika organu i wydania w niezmienionym stanie faktycznym odmiennej decyzji merytorycznej, co w sposób oczywisty stanowi również naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 2 k.p.a.,
- - naruszenie art. 151 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał zastosowanie w/w przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia,
- - naruszenie art. 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie przez organ decyzji z pominięciem części materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. dokumentacji techniczno - budowlanej złożonej w organie przez skarżącego M.J. w dniu 22 maja 2003 r. oraz w dniu 31 sierpnia 2009 r. stwierdzającej, że wszystkie wskazane przez organ w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odstępstwa od projektu budowlanego wykonane przy rozbudowie obiektu spełniają obowiązujące warunki techniczne i normy oraz wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do regulacji art. 149 § 2 k.p.a., przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania (po jego wznowieniu) jest: po pierwsze - ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a.; po drugie - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi, bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, co do przyczyn wznowienia, ustalając, że została spełniona podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż A.L.– J. bez swojej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st.
Warszawy z dnia [...] września 2009 r. Następnie, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ przeprowadził należycie postępowanie administracyjne, zgodnie z dyspozycją przewidzianą w normach prawnych art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).
Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą, zatem w końcowym rezultacie, bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2/46). Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone przez organ postępowanie było tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja kończy wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej dobudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. B. w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. Wobec stwierdzenia w zaskarżonej decyzji ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, uzasadniających wystąpienie podstawy wznowienia, organ prawidłowo ponownie rozstrzygnął istotę sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że dopiero, kiedy organ ustali tożsamość rozstrzygnięcia z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, związany jest przesłanką negatywną. Wówczas organ nie uchyla decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej treści decyzji dotychczasowej – art. 146 § 2 k.p.a., natomiast taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał, iż prowadząc ponowne rozpoznanie sprawy organ dokonał ustaleń w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Rozstrzygając sprawę w tym postępowaniu wznowieniowym, organ rozstrzygnął ją w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania.
W ocenie Sądu I instancji nie budzą wątpliwości ustalenia organu, co do stanu faktycznego sprawy, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie I-go piętra istniejącej, południowej części bliźniaka przy ul. B. w Warszawie oraz dobudowie do niej, od strony ogrodowej, trzykondygnacyjnego traktu o szerokości 5,05 m na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] października 2000 r., dokonano szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego tą decyzją projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu, że w rozpoznawanej sprawie inwestorzy w sposób samowolny dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec podwyższenia budynku o 80 cm, powiększenia balkonu na I piętrze od strony ogrodu, wykonaniu dodatkowego balkonu na II piętrze od strony ogrodu, zabudowie podcienia pod schodami i odstępstwa te niewątpliwie świadczą o zwiększeniu kubatury obiektu.
W ocenie Sądu I instancji ustalenia dokonane przez organ i opisany wyżej materiał dowodowy sprawy wskazuje, że odstępstwa prawidłowo zostały zakwalifikowane jako istotne, gdyż dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – kubatury. Zatem trafnie organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem opierać się powinno o obowiązujące normy prawa materialnego i w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.J. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne zasady prawdy obiektywnej tj. naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji nie wzięcia przez Sąd pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych (dziennik budowy z dnia 04.12.2000 r., zawiadomienie o zakończeniu inwestycji nadbudowy i rozbudowy z dnia 28.04.2006 r., oświadczenia 2B do zawiadomienia o zakończeniu w/w inwestycji z dnia 25.04.2006 r., protokołu wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości z dnia 11.09.2001 r. oraz 16.10.2002 r.) oraz w sytuacji oparcia się przez Sąd na błędnym stanie faktycznym, który organy administracyjne ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan sprawy uzasadniał zastosowanie ww. przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie zauważył, iż organy naruszyły podstawową zasadę prawdy obiektywnej obowiązującą w procedurze administracyjnej, gdyż nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podniesiono, iż stan faktyczny sprawy oparto na jedynym dowodzie w postaci protokołu z wizji przeprowadzonej na przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 stycznia 2011 r., z którego wynika jedynie jedna okoliczność, a mianowicie to, że na dzień kontroli na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono w/w zmiany budowlane. Organy w decyzji, a także Sąd w wyroku nie ustaliły jednak kluczowej w sprawie okoliczności: kto i kiedy dokonał w/w zmian budowlanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skoro więc organ nie ustalił kto i kiedy dokonał w/w zmian budowlanych należy stwierdzić, iż nieuprawniona jest decyzja organu I instancji nakładająca na skarżącego M.J. obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego w zakresie w/w zmian.
Skarżący kasacyjnie podniósł, iż począwszy od 2000 r. do dnia dzisiejszego uczestnik M.J. dokonywał wielokrotnie samowolnej przebudowy swego lokalu nr 1 usytuowanego na parterze budynku bez zgody, a nawet wiedzy pozostałych współwłaścicieli w/w budynku i organów nadzoru budowlanego, które to przebudowy nie miały jednak nic wspólnego z inwestycją dobudowy i nadbudowy na podstawie w/w decyzji z dnia [...] października 2000 r., a stanowiły zwykłą samowolę budowlaną ze strony M.J. Nadto wskazano, iż ustawa Prawo budowlane wprowadza odmienne definicje pojęć: "budowa, nadbudowa i rozbudowa", a "przebudowa". Wspólna inwestycja z decyzji z dnia [...] października 2000 r. dotyczyła wyłącznie nadbudowy i rozbudowy budynku, zaś wyburzenie filara dokonane przez M.J. w swym lokalu nr 1 należy zakwalifikować jako przebudowę budynku, a więc zmianę wykraczającą już tylko ze względu na ustawową definicję poza wspólną inwestycję stron.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe okoliczności wykluczają możliwość zobligowania go do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podniesiono, iż skarżący kasacyjnie w związku z tym, że przeprowadził inwestycję dobudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, mógłby być jedynie zobligowany do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z odstępstw od przedmiotowej inwestycji dobudowy i nadbudowy, nie zaś z wszystkich wykonanych do dnia 28 stycznia 2011r. robót budowlanych, nawet bez ustalenia przez organy kto tych robót dokonał i kiedy. Jako przykład samowoli budowlanej poza inwestycją dobudowy i nadbudowy wskazano na wyburzenie przez M.J. filara o grubości 60 cm. Podniesiono, iż skarżący kasacyjnie nie ma nic wspólnego z wyburzeniem ww. filara, nie ma więc podstaw, aby obciążać go obowiązkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego w zakresie ww. filara.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracyjne winny bowiem przesłuchać strony postępowania administracyjnego, względnie kierownika budowy przedmiotowej inwestycji dobudowy i nadbudowy na okoliczność przez kogo i w jakiej dacie zostały dokonane stwierdzone w 2011 r. na przedmiotowej nieruchomości zmiany budowlane. Dopiero po ustaleniu w/w kluczowej okoliczności organ mógł poczynić dalsze ustalenia faktyczne w sprawie i podjąć czynności wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy potwierdzenia charakteru stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego i dokonać rozróżnienia na odstępstwa nieistotne i istotne, czyli uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie wzięcie przez Sąd I instancji dowodów zgromadzonych w aktach sprawy tj.: dziennika budowy z dnia 4 grudnia 2000 r., protokołu wizji lokalnej przedmiotowej nieruchomości z dnia 11 września 2001 r. oraz z dnia 16 października 2002 r. doprowadziło do oddalenia skargi, a tym samym naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto podniesiono, iż w trakcie prowadzonego postępowania naprawczego organ I instancji już w dniu [...] kwietnia 2003 r. wydał postanowienie, w którym wskazując stwierdzone istotne odstępstwa od ww. inwestycji (co istotne w odniesieniu do zarzutu nr 1 i 2, w/w postanowienie nie stwierdza odstępstwa od inwestycji w postaci braku filara, również dwa protokoły z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11.09.2001 r. oraz w dniu 16.10.2002 r., na których opiera się ww. postanowienie nie wskazują na brak filara) zobowiązał inwestorów w ramach prowadzonego postępowania naprawczego do przedłożenia stosownej dokumentacji techniczno-budowlanej.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, iż wywiązał się z ww. nałożonego obowiązku dostarczając do organu sporządzoną, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia - mgr. inż. A.B., ocenę techniczną stwierdzającą, iż: "Wykonane odstępstwa od projektu opisane w wydanym przez PINB postanowieniu nr [...] z dnia [...].04.2003 r. uzyskały zgodę autora projektu, spełniają obowiązujące warunki techniczne, normy oraz poprawiły w mieszkaniu funkcjonalność, a zewnętrznie wygląd estetyczny budynku." W dniu 31.08.2009 r. uczestnik M.J. złożył w organie dodatkowe dokumenty techniczno-budowlane, w tym m.in. plan powykonawczy wskazujący na dokonane przez inwestorów w trakcie rozbudowy odstępstwa od projektu budowlanego.
Skarżący złożył również wraz z w/w planem powykonawczym oświadczenie mgr inż. budownictwa M.N. stwierdzające, iż: "(...) wskazane na planach powykonawczych odstępstwa od projektu wykonane na w/w obiekcie spełniają obowiązujące warunki techniczne i normy oraz wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną." Podkreślono, iż złożona przez skarżącego dokumentacja techniczno-budowlana nie wzbudziła żadnych wątpliwości organu i została przez organ w całości zaakceptowana. Na podstawie złożonej dokumentacji organ zaakceptował wszystkie wskazane w niej odstępstwa od projektu budowlanego i uznał, że wskazane odstępstwa spełniają wymogi obowiązujących warunków technicznych i norm. Skutkiem powyższego było wydanie przez organ w dniu [...] września 2009 r. decyzji umarzającej prowadzone w w/w sprawie w ramach nadzoru budowlanego postępowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie postępowanie naprawcze w sprawie stwierdzonych odstępstw od projektu architektonicznego stanowiącego załącznik do decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Centrum z dnia [...].10.2000 r., na podstawie której skarżący M.J. i uczestnik M.J. przeprowadzili, zakończoną w dniu 29.01.2002 r. inwestycję dobudowy i nadbudowy budynku przy ul. B. w Warszawie (umorzone w/w ostatecznym postanowieniem) zostało skutecznie przeprowadzone i brak było podstaw po wznowieniu postępowania do nałożenia przez organ na inwestorów dalszych obowiązków z w/w tytułu.
W tym stanie rzeczy, w ocenie pełnomocnika skarżącego, organ I Instancji po wznowieniu postępowania administracyjnego winien był oprzeć się na dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji były w warunkach niniejszej sprawy decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia.
Odnosząc się do podniesionego w przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., stwierdzić należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie ww. przepisów polegało na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii ustalenia organów nie zostały w żaden sposób podważone przez stronę skarżącą. Bowiem zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja budowlana była realizowana zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w głównej mierze nieistnienia filara. Skarżący kasacyjnie uważa, iż wyburzenie filara nie stanowi jego działania, lecz uczestnika postępowania M.J., czego organy nie ustaliły.
Jednakże zarzut ten nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, gdyż organy dokonały stosownych ustaleń w tym zakresie. Bowiem z protokołu (3560) oględzin przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2002 r. wynika, że filar o gr. 60 cm w ścianie południowej zlikwidowano zarówno na parterze jak i na 1 piętrze, co znalazło potwierdzenie także w protokole (146/2011) oględzin przeprowadzonych w dniu 28 stycznia 2011 r.
W tym miejscu podkreślić należy, iż okoliczność zlikwidowania omawianego wyżej filara wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotą postępowania w niniejszej sprawie jest zwiększenie kubatury budynku na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Bowiem jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie w rozpoznawanej sprawie inwestorzy w sposób samowolny dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec podwyższenia budynku o ok. 80 – 100 cm, powiększenia balkonu na I piętrze od strony ogrodu, wykonaniu dodatkowego balkonu na II piętrze od strony ogrodu, zabudowie podcienia pod schodami i odstępstwa te niewątpliwie świadczą o zwiększeniu kubatury obiektu i znajdują potwierdzenie w protokołach oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości.
Sąd I instancji słusznie uznał, iż ustalenia dokonane przez organy i opisany wyżej materiał dowodowy sprawy wskazuje, że odstępstwa prawidłowo zostały zakwalifikowane jako istotne, gdyż dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. jego kubatury.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, iż w niniejszej sprawie nie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z uwagi na wyżej wskazane przyczyny. Wobec powyższego nie zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie niniejszej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.