Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2590/00, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z naruszeniem art. 7, 77, 80, 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r., [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił I., G. oraz S. Z. pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku przy ul. E. w G. należącym do zabudowy jednorodzinnej szeregowej.
W związku z pozbawieniem B. W., zamieszkałego przy ul. E., udziału w postępowaniu, bez jego winy, na jego wniosek postanowieniem z dnia 6 marca 2000 r., nr [...], Prezydent Miasta G. wznowił postępowanie, zakończone decyzją ostateczną z dnia 31 grudnia 1999 r. [...], w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku mieszkalnym nr 3 należącym do zabudowy jednorodzinnej szeregowej i zlokalizowanego przy ul. E. We wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 27 kwietnia 2000 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie lokalizacji gazomierzy, odmawiając uchylenia wskazanej decyzji w pozostałej części oraz zatwierdził aneks do projektu budowlanego i udzielił I., G. oraz S. Z. pozwolenia na budowę — lokalizację gazomierzy zgodnie z załączonym aneksem.
Po rozpoznaniu odwołania B. W. od powyższej decyzji Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 8 czerwca 2000 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 27 kwietnia 2000 r. z przyczyn proceduralnych i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Prezydent Miasta G., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 12 lipca 2000 r., nr [...], stwierdził, że wskazana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 31 grudnia 1999 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania zapaść mogła wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazano, że ze szczegółowego rysunku rozwiązania lokalizacji szafki gazomierzowej wynika, iż nie ma ona konstrukcyjnego powiązania z elewacją budynku nr 1, którego właścicielem jest B. W. Przedmiotowa szafka w całości usytuowana jest na działce należącej wyłącznie do inwestorów i zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza interesów mieszkańców budynku sąsiedniego, co w konsekwencji powoduje, że nawet gdyby B. W. uczestniczył w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji gazowej, rozstrzygnięcie w sprawie miałoby analogiczną treść, jak to, które zapadło w dniu 31 grudniu 1999 r. W ocenie organu przyjęte rozwiązanie techniczne projektowanej instalacji gazowej jest zgodne z warunkami technicznymi i obowiązującymi normami oraz zaprojektowane jest według wskazań opinii kominiarskiej.
Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania B. W., występującego w imieniu własnym i pozostałych mieszkańców budynku przy ul. E., decyzją z dnia [...], nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 oraz o art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że to rozstrzygnięcie jest jedynym trafnym, jakie mogło zapaść w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do argumentów odwołania stwierdzono, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy ul. E. 1, zaś przywoływany przez skarżącego plan realizacyjny obejmował lokalizację przyłącza gazowego do budynków przy ul. E. 1 i 3, czyli instalację zewnętrzną, która została wybudowana zgodnie z planem inwestycyjnym. Inwestorzy nie zmienili przebiegu przyłącza gazowego, a jedynie wybudowali zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 31 grudnia 1999 r. wewnętrzną instalację gazową, która kończy się na kurku głównym doprowadzającym gaz do budynku.
Powoływane w odwołaniu przepisy § 159 ust. 4 i § 293 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dotyczą kwestii lokalizacji szafki na gazomierze, jak podnosi skarżący. Organ zaznaczył również, że w postępowaniu wznowieniowym bada się jedynie prawidłowość wydanej uprzednio decyzji, a nie ocenia czy zrealizowane roboty są zgodne z pozwoleniem na budowę, dlatego też przywoływane przez skarżącego zarzuty wykraczają poza zakres postępowania i kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę na powyższą decyzję złożyli H., J., G. i B. W. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza prawa i interesy skarżących, albowiem wydane zostały wbrew stanowisku mieszkańców budynku przy ul. E. 1, w budynku przy ul. E. 3 dokonano zmian w stosunku do istniejących i przyjętych rozwiązań, w wyniku których nastąpiło pogorszenie właściwości użytkowych budynku przy ul. E. 1.
Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na załączony do decyzji Prezydenta Miasta G. z 31 grudnia 1999 r. projekt budowlany wykonawczy wewnętrznej instalacji gazowej, który w dokumencie zatytułowanym "warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych", w punkcie 7, nakazuje aby miejscem usytuowania gazomierzy była ściana zewnętrzna budynku, zaś w pkt 10 jako miejsce usytuowania kurka głównego wskazuje ścianę zewnętrzną budynku ustalając, że kurek ten stanowi granicę własności sieci gazowej. Sąd wskazał również, że pkt 3.0 projektu stanowi, że "gazomierze indywidualne typ G4 zaprojektowano na ścianie zewnętrznej budynku w szafkach naściennych", natomiast w części graficznej, zatwierdzonego projektu budowy przedmiotowej instalacji gazowej, kurek główny usytuowany jest w pewnym oddaleniu od ściany budynku, a wszystkie trzy gazomierze zostały usytuowane nie na ścianie budynku inwestorów przy E. 3, lecz wzdłuż ściany budynku przy E. 1 stanowiącego własność skarżących.
Sąd I instancji stwierdził, że budynki przy E. 1 i 3 posiadają wspólną ścianę i są wobec siebie przesunięte, przy czym budynek nr 3 jest przesunięty wobec budynku nr 1 o 1 m 20 cm w głąb działki. Przedmiotowe gazomierze usytuowane zostały w powstałym w ten sposób załamaniu budynków wzdłuż ściany budynku nr 1, oddalone od niego o kilkanaście centymetrów. Sąd uznał, że sytuacja taka stanowi o istnieniu oczywistej sprzeczności między częścią opisową a graficzną zatwierdzonego decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r. projektu budowlanego, a zatem organy obu instancji, orzekające w postępowaniu wznowieniowym, powinny dostrzec zaistniałe rozbieżności i wziąć je pod uwagę podczas podejmowania merytorycznego rozstrzygnięcia. Takie uchybienie, zdaniem Sądu I instancji, spowodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypowiedzenie się przez Sąd w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku co do stanowisk pozostałych stron oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzedstawienie w uzasadnieniu zarzutów podniesionych w skardze,
- b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez sąd decyzji wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bez podania przepisów prawa materialnego, których naruszenie sąd stwierdził oraz poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku,
- c) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez osobę uprawnioną, czyli mającą interes prawny do wniesienia skargi;
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ust. Prawa budowlanego poprzez potraktowanie wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego państwa W. jako stronę znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu nie przedstawił ani zarzutów podniesionych w skardze, ani nie przedstawił stanowisk pozostałych stron przedstawionych w pismach procesowych oraz podczas rozprawy, ani też nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a zatem, w ocenie skarżącego, należy przyjąć, iż żaden przepis prawa materialnego nie został naruszony. Ponadto skarżący uznał, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż w projekcie graficznym gazomierze zostały usytuowane wzdłuż ściany budynku przy ul. E 1. Skarżący stwierdził również, że gazomierze zostały zlokalizowane nie na, ale przy ścianie znajdującej się na działce nr 254 będącej własnością państwa Z., zgodnie z aneksem do projektu. Aneks, wykonany na wniosek inwestorów – Państwa Z., wprowadzał zmiany do pierwotnego projektu co do lokalizacji szafek na gazomierze. W aneksie przyjęte zostało rozwiązanie konstrukcji wolnostojącej w odległości 150 mm od ściany wspólnej.
Zdaniem strony Sąd błędnie ocenił, iż istnieje sprzeczność pomiędzy częścią graficzną a częścią opisową projektu, gdyż projekt graficzny to aneks do projektu pierwotnego, aneks który wprowadził zmiany do tego projektu pierwotnego i na którego podstawie zostały rozmieszczone szafki na gazomierze w konstrukcji wolnostojącej wzdłuż ściany a nie na ścianie. Strona również zauważyła, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznał, iż określenie ściana zewnętrzna budynku jest równoznaczne ze stwierdzeniem "na ścianie". Określenie to zgodnie ze stanowiskiem skarżącego oznacza, iż instalacja ma być wykonana na zewnątrz budynku a nie wewnątrz, od inwestorów i projektanta zależy natomiast, czy instalacja będzie umiejscowiona na ścianie budynku, czy w innym miejscu, jednak musi to być na zewnątrz budynku.
Ponadto podniesiono, że skarżący państwo W. nie powinni byli być uznani za stronę w niniejszym postępowaniu, gdyż z samego faktu, iż zamieszkują w budynku na sąsiedniej działce nie można wywodzić ich interesu prawnego w tym postępowaniu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył T. M. przychylając się do wniosków i zarzutów w niej zawartych. W uzasadnieniu poinformował, że nie był wcześniej zawiadamiany o toczącym się postępowaniu, pomimo faktu, iż od maja 2003 r. jest właścicielem lokalu nr 3 w budynku mieszalnym przy ul. E. 3, natomiast o sprawie dowiedział się dopiero poprzez doręczenie zaskarżonego wyroku.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również G. Z., były właściciel lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym przy ul. E. 3 i także poparł skargę kasacyjną.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także I. Z. popierając ją i potwierdzając stan faktyczny w niej przedstawiony. W uzasadnieniu stwierdził, że piecyki gazowe do ciepłej wody są urządzeniami nowoczesnymi o najwyższym standardzie światowym i pracują bezszelestnie, a zatem upatrywanie swojego interesu prawnego przez państwa W. w związku z hałasem spowodowanym tymi urządzeniami jest bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu wobec usprawiedliwionych jej zarzutów.
Przede wszystkim należy podzielić słuszność zarzutu opartego na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., mówiącego o naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] Sąd pierwszej instancji jako przyczynę podał, że istnieje rozbieżność między częścią opisową a częścią graficzną projektu dotyczącego usytuowania trzech skrzynek gazomierzy należących do inwestorów Z. Projekt ten stanowił integralną część pozwolenia na budowę instalacji gazowej w budynku inwestorów Z. przy ul. E. 3, który pozostaje w zabudowie bliźniaczej z budynkiem oznaczonym nr 1 przy ulicy E. i stanowi własność rodziny W. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 12 lipca 2000 r. dotyczące decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej inwestorom Z. pozwolenia na budowę instalacji gazowej wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym.
Na wstępie swych rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Równocześnie też Sąd powołał treść art. 134 § 1 p.p.s.a., iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy więc dodać, że opierając się na wyżej wskazanych przepisach sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżanego rozstrzygnięcia zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym. Wynika to również z treści art. 184 Konstytucji RP. Wymaga zaakcentowania, że Sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżanej decyzji ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu inne naruszenia prawa, choć taki zarzut nie był podnoszony.
Wymogom tym nie sprostał Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w sprawie niniejszej. Zważywszy na podkreślaną okoliczność, że decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, czyli w postępowaniu nadzwyczajnym, Sąd nie ocenił, czy wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nastąpiło w warunkach określonych przepisami prawa, tj. art. 145 k.p.a. – z zachowaniem wszystkich wymogów prawa dotyczących tej instytucji.
Z akt sprawy wynika, że podstawę wznowienia postępowania stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia 6 marca 2000 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 31 grudnia 1999 r. zezwalającą na budowę instalacji gazowej inwestorom Z. – wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 147 i art. 149 § 1 oraz art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia tego podniesiono, że B. W. złożył odwołanie w dniu 10 lutego 2000 r. od decyzji wyżej opisanej z dnia 31 grudnia 1999 r., które to potraktowano jako żądanie wznowienia postępowania, choć wniosku takiego nie zawierało. W aktach sprawy znajduje się przedmiotowe odwołanie B. W. z dnia 9 lutego 2000 r. Z notatki służbowej Inspektora z dnia 5 maja 2000 r. wynika, że B. W. oświadczył, że jego odwołanie od decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. skierowane było do organu drugiej instancji, tj. Wojewody Pomorskiego i jako takie winno być przesłanek do Wojewody, chociaż organ pierwszej instancji rozpatrzył je w kategorii żądania strony o wznowienie postępowania.
W powyższych okolicznościach należy stwierdzić, że zostało wznowione postępowanie bez wniosku strony a nawet wbrew jej woli. W takich warunkach zapadły decyzje będące przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niniejszej sprawie, tj. decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 września 2000 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 12 lipca 2000 r. Sąd pierwszej instancji nie dokonał, mimo takiego obowiązku, kontroli i oceny zgodności z prawem podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania, a także oceny jaki to ma wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne w postaci wyżej wskazanych decyzji.
Sąd przystąpił do rozpoznania skargi wniesionej przez J. W., H. W., G. W. i B. W. nie badając ich legitymacji skargowej – co zasadnie podnosi skarga kasacyjne. Zważywszy na fakt, iż udział we wznowionym postępowaniu brał tylko B. W., a postępowanie wznowiono na podstawie jego odwołania. Zauważyć też trzeba, iż w wyroku Sąd uznaje za skarżącą tylko H. W., zaś w uzasadnieniu powołuje się wyłącznie na skargę B. W. Sąd nie odniósł się do żadnego zarzutu skargi, ograniczając się tylko do oceny projektu budowlanego dotyczącego instalacji gazowej w budynku przy ul. E.
3. Stwierdzając rozbieżność między częścią opisową a częścią graficzną Sąd nie dokonał oceny w jakich okolicznościach doszło do zaistnienia tej różnicy, chociaż wcześniej ustalił w swym uzasadnieniu, iż po wznowieniu postępowania organ decyzją z dnia 27 kwietnia 2000 r. po częściowym uchyleniu decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. w zakresie lokalizacji gazomierzy, zatwierdził aneks do projektu budowlanego ustalający nową lokalizację gazomierzy, właśnie taką jaka wynika z części graficznej znajdującej się w aktach czyli usytuowania gazomierzy w oddaleniu 15 cm od wspólnej ściany bliźniaczych budynków rodziny W. i inwestorów Z. Sąd nie dokonał oceny, czy zmiana wprowadzona aneksem do decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisów prawa oraz jakich. Naruszenia przepisów nie wskazywała bowiem skarga złożona przez rodzinę W. Sąd nie ocenił czy zmiana usytuowania gazomierzy może mieć jakiekolwiek znaczenie w sprawie niniejszej skoro się zważy, iż instalacja gazowa wraz z gazomierzami została odebrana bez uwag przez uprawniony organ gazowniczy i oddana do użytkowania. Z oświadczenia skarżącego S. Z. złożonego na rozprawie sądowej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, iż główną przyczynę zmiany usytuowania gazomierzy w oddaleniu od wspólnej ściany z budynkiem nr 1 była ochrona tej ściany przed uszkodzeniem w przypadku ich mocowania na ścianie. Dowodzić to może tylko o dbałości inwestorów o wspólny interes faktyczny stron.
W przedmiocie zarzutów podniesionych w skardze Sąd zasadnie stwierdził, iż nie znajdują uzasadnienia w świetle materiałów sprawy.
Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Sądu stwierdzającego powinność przesłuchania skarżących w celu ustalenia zarzutów i rozstrzygnięcia czy dotyczą wad projektu budowlanego czy też są wynikiem niewłaściwego wykonania inwestycji.
Zauważyć należy, iż przedmiotowe wznowione postępowanie dotyczyło wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji gazowej co należy do organów architektoniczno-budowlanych. Badanie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem i sztuką budowlaną należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, które nie są władne ocenić decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle powyższych okoliczności ocena Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 i 80 oraz art. 151 §2 i art. 146 § 2 k.p.a. jest nieprawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej słuszne.
Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ponowne wnikliwe rozpoznanie sprawy i ocena zebranego materiału dowodowego w aspekcie obowiązujących przepisów prawa.
Z mocy art. 185 p.p.s.a. i art. 203 ust. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.