Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1091/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Środowiska, uchylił decyzję Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] marca 2011 r., o udzieleniu [...] S.A. w M., pozwolenia zintegrowanego dla instalacji - ferma drobiu w S. gm. C. W uzasadnieniu wskazano, iż nie zasadne są zarzuty odwołania podniesione przez uczestniczącą na prawach strony organizację społeczną - Stowarzyszenie [...] w B. W toku postępowania zapewniono udział społeczeństwa, pozwolenie zintegrowane nie zastępuje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ani pozwolenia na budowę. Aktualnie uchylona decyzja była trzecią w tej samej sprawie (uprzednie były także uchylane). Jednak obecnie decyzja w przedmiocie pozwolenia także jest wadliwa.

Wskazano następujące przyczyny uchylenia:

1. – wzbudza wątpliwości informacja dotyczące ścieków z mycia obiektów budowlanych,
2. – określone postanowienia decyzji wymagają ujednolicenia i jednoznacznego stwierdzenia, na jakie potrzeby i w jakiej ilości będzie wykorzystywana woda,
3. – błędnie nie określono wody z mycia kurników, jako ścieków - wytwarzanie ścieków technologicznych powinno znaleźć odzwierciedlenie w części decyzji dotyczącej gospodarki wodościekowej,
4. – w decyzji nie uregulowano kwestii ścieków technologicznych w okresach, kiedy nie będzie możliwe nawożenie nimi gruntów (pojemność zbiorników nie pozwala na ich magazynowanie w tych okresach),
5. – organ posługuje się nazewnictwem potocznym, co utrudni rozumienie decyzji i jej realizowanie,
6. – ponieważ ścieki w zbiorniku stanowią mieszaninę ścieków socjalnych i wody popłucznej z uzdatniania wody, stanowią one ścieki przemysłowe - ich ilość stan i skald powinien być ustalony w pozwoleniu z uwzględnieniem nie tylko zanieczyszczeń charakterystycznych dla ścieków bytowych; wprawdzie z zakresu wniosku wyłączono problematykę ujęcia i poboru wody, jednak powinna być ona uwzględniona przy bilansie ścieków przemysłowych w kontekście zapisu dotyczącego ewidencjonowania ilości ścieków wywożonych do oczyszczalni,
7. – niekonsekwentne są zapisy dotyczące wprowadzania do środowiska wód opadowych i roztopowych,
8. – wielkość emisji przyjęta do obliczeń stężeń substancji w powietrzu w materiałach z listopada 2010 roku jest znacznie niższa niż w poprzednich opracowaniach,
9. – ustalono wielkość emisji zgodnie z wnioskiem chociaż z materiałów wynikało, iż dojdzie do przekroczeń stężenia w powietrzu amoniaku i siarkowodoru,
10. – wadliwie oceniono oddziaływanie innych substancji - gdy chodzi o pył zawieszony przyjęto wielkość emisji inną niż w części opisowej wniosku oraz rozdzielono emisję w innych proporcjach niż emisja amoniaku i siarkowodoru;
11. – budzi wątpliwości, co do wiarygodności obliczeń kwestia stężeń jednogodzinnych i rocznych (choć dotyczy to punktu na terenie zakładu); wskazano, jaką metodykę należy uwzględnić przy dokonywaniu wyliczeń (z uwzględnieniem jako jednego z parametrów emisji maksymalnej),
12. – nie spójne z zakładanymi z poszczególnych obiektów są ustalenia co do emisji wspólnej ze nich wszystkich,
13. – nie uwzględniono zróżnicowania wielkości emisji w cyklu produkcyjnym (amoniaku),
14. – nie jest możliwe dokonywanie pomiarów emisji na emitorach (duże średnice) jednak istnieją inne metody monitorowania procesu technologicznego - metody analityczne,
15. – w okresie, gdy źródła emisji nie pracują (wentylatory) należy określić emisję na poziomie "0",
16. – w decyzji zbędnie określono liczbę godzin pracy w roku pewnych źródeł hałasu,
17. – decyzja wymaga usystematyzowania, gdy chodzi o nazewnictwo dotyczące odpadów (zbędnie powołano kody, gdy chodzi o zwłoki zwierząt).

Powyższe zastrzeżenia skonkludowano stwierdzeniem, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska Spółka ubiegająca się o pozwolenie (wskazano na zmianę nazwy na [...] S.A.), reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania - art. 6, 77, 80 oraz przepisów prawa materialnego - art. 202 ust. 6, art. 212 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) a także wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16 poz. 87).

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jako przyczynę uchylenia orzeczenia wskazano szereg nieścisłości i niespójności decyzji (kwestie gospodarki ściekami, wodami opadowymi i roztopowymi) w tym zagadnienia nomenklaturowe (potoczne nazwy rodzajów ścieków, kwalifikacja odpadów), wskazano również, iż pewne zagadnienia szczegółowe nie zostały właściwie uregulowane (zasady gospodarki wodami opadowymi, gospodarowanie wodami po oczyszczeniu obiektów, ustalenie wskaźników dla ścieków zmieszanych w zbiorniku, ustalenie warunków emisji na poziomie "0" w okresie, gdy nie jest przewidywane wprowadzanie zanieczyszczeń, wskazanie właściwych sposobów kontroli emisji wobec braku możliwości pomiarów) oraz pewne uregulowane zbędnie (okresy pracy niektórych urządzeń). Jedynie, gdy chodzi o analizę dotrzymywania standardów jakości powietrza wskazano, iż została ona wykonana w ocenie organu nieprawidłowo, przy czym zarzuty dotyczą metodyki wykonywanych obliczeń (np. nie uwzględnienie do pewnych obliczeń wartości maksymalnych) przyjęcie wadliwych danych (np. co do rozkładu emisji z emitorów, emisji w różanych okresach, obniżenie prognozy emisji w stosunku do opisywanej w dokumentacji wcześniej).

Wskazane kwestie nie wymagają przeprowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego, lecz o ile uwagi są trafne, uzyskania od strony wiarygodnych danych i wykonanych na ich podstawie obliczeń. Wskazać należy na marginesie, iż uzasadnienie organu w zakresie zarzutów, co do analizy, jakości powietrza, gdy chodzi o stopień szczegółowości przywołania stosownych dokumentów z materiałów sprawy jak i regulacji normatywnych w zakresie metodyk dokonywania szacunków jest niewystarczające, co uchybia art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania), czego potwierdzeniem są szerokie wywody skargi, z których wynika, iż zarzuty te są niezrozumiałe lub wynikają z innego rozumienia wymienionych w skardze regulacji normatywnych, a z kolei organ administracji ich nie przywoływał, jako podstawy formułowania pewnych konkluzji.

W rozpoznawanej spawie, wobec wskazanych wyżej uwarunkowań (kolejne rozpatrywanie tej samej sprawy) kwestia przyjęcia właściwych danych, czy zastosowania stosownej metodyki obliczeń, nie jest zagadnieniem wymagającym ponownego wyjaśniania w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby orzeczenie w myśl art. 138 §. 2 K.p.a., lecz, po umożliwieniu zajęcia stosownego stanowiska m.in. wnioskodawcę (art. 10 i 80 K.p.a.), który może wobec uwag organu zmodyfikować wniosek, uzasadnione jest przesądzenie, czy wydanie decyzji pozytywnej dla strony na wnioskowanych warunkach jest dopuszczalne.

Analogicznie nie jest konieczne ponowne prowadzenie postępowania w dwu instancjach, gdy chodzi o inne kwestie oceniane, jako wadliwie ustalone w decyzji przez organ I. instancji (określenie pewnych warunków, eliminacja niespójności, w tym pojęciowych, eliminacja kwestii zbędnych).

Naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wydano decyzję kasacyjną bez przytoczenia przekonywującej argumentacji. Wobec z kolei uchybienia obowiązkowi właściwego uzasadnienia decyzji, w kwestii domniemanego niewyjaśnienia dotrzymywania standardów jakości powietrza, przedwczesne byłoby zajęcie stanowiska przez Sąd, co do domniemanego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.

Wobec niezajęcia przez organ administracji jednoznacznego stanowiska, co do wymagań związanych z odprowadzaniem ścieków dla danej instalacji przedwczesna byłaby także ocena, czy doszło do naruszenia art. 202 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wypada jedynie odnotować, iż o ile zbiornik, gdzie gromadzone są ścieki (także z wód popłucznych), stanowi fragment instalacji objętej pozwoleniem, to - gdy chodzi o monitorowanie jakości ścieków wywożonych - należy uwzględnić także parametry charakterystyczne dla ścieków przemysłowych, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). O ile tak nie jest, jakość ścieków odprowadzanych z instalacji musi być monitorowana w miejscu ich wprowadzania do zbiornika, nie zaś na etapie ich wywozu, gdy stanowią mieszaninę.

Trafnie wskazano w skardze, iż kwestia prawidłowego postępowania ze ściekami wykorzystywanymi, jako nawóz przez ich odbiorców - rolników (prawidłowa jest przy tym kwalifikacja tych wód, jako ścieki w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy - Prawo wodne nie zależnie od okoliczności ich rolniczego wykorzystania) - wykracza poza granice niniejszego postępowania. Jednak wobec potrzeby ogólnej oceny oddziaływań instalacji, w świetle obowiązku stosowania najlepszych dostępnych technik, przy rozumieniu najlepszych technik, jako najbardziej efektywnych w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości; (art. 3 pkt 10 lit. c ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie może pozostać poza oceną organu administracji kwestia, czy faktycznie jest realny zakładany odbiór ścieków przez cały rok, a nie jedynie w pewnych okresach wegetacyjnych. O ile tylko okresowo, pory prowadzenia cykli produkcyjnych (kończących się powstawaniem ścieków) musiałyby zostać w ramach określenia warunków pozwolenia dostosowane do możliwości odbioru powstających ścieków - patrz zasada ograniczenia oddziaływania instalacji w kontekście wszelkich oddziaływań do minimum - art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 212 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska gdyż akt ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Środowiska zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1, art. 141 §4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wady decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2011 r., mogą być usunięte przed organem II instancji bez naruszenia art. 136 k.p.a. określającego zakres kompetencji organu drugiej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, art. 15 k.p.a. określającego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, oraz art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie, że może on mieć pierwszeństwo przed zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz kompetencjami organu II instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie przez Sąd tego błędnego założenia spowodowało, że uznał on, iż organ II instancji nie mógł uchylić decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że wskutek niewłaściwej oceny dowodów przez organ I instancji, zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia nie były przez niego rozpatrzone;
2. 2) art. 1 § 1 i 2 pusa, w zw. z art. 3§1,art. 141 § 4, art. 151, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2, art. 136, art. 12 oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona może zmienić swój wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego przed organem II instancji, zmieniając tym samym przedmiot postępowania, a więc powodując, że organ II instancji orzekałby w innym zakresie niż organ I instancji, co doprowadziłoby do złamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
3. 3) art. 1 § 1 i 2 pusa, w zw. żart. 3 § 1, art. 141 §4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną Ministra Środowiska z dnia 27 maja 2011 r. przedstawiające stan sprawy niezgodnie z rzeczywistym, odmiennie niż ustalony przez organ, a także pozbawiające organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie, które z zarzutów strony są zasadne, a które nie, i ograniczenie się do stwierdzenia, że skarga zostaje uwzględniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Jednocześnie Sąd nakazał merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co stawia organ II instancji w sytuacji związania oceną prawną, wynikającą z uzasadnienia orzeczenia, przy czym nie wiadomo, które z zarzutów strony są według Sądu słuszne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji wydając wyrok uchylający decyzję organu II instancji nie zdeterminował rozstrzygnięcia, które zapadnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję uznał jedynie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy w okolicznościach tej sprawy winien wydać decyzję reformatoryjną, a więc rozpoznać merytorycznie sprawę.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W okolicznościach tej sprawy nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Niezasadne jest jednak stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpoznawanej sprawie, w której po raz kolejny orzeka organ II instancji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymaga ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji wystarczającym jest uzyskanie od strony wiarygodnych danych i wykonanie na ich podstawie obliczeń, co powinno być wystarczającym dla oceny czy złożony wniosek o udzielenia pozwolenia zintegrowanego może zostać uwzględniony.

Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, wskazujące, iż wnioskodawca może w trakcie postępowania przed organem II instancji zmodyfikować swój wniosek o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygałby w istocie inną sprawę administracyjną, niż ta, która była przedmiotem badania przez organ I instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Mimo zasadności zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie, nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie ma charakter procesowy, a zatem dla jego skuteczności koniecznym byłoby wykazanie, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem jak wskazano powyżej prawidłowym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu II instancji albowiem organ ten mógł i powinien rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, a nie korzystając z art. 138 § 2 k.p.a. wydawać decyzję kasatoryjną. Organ ten rozstrzygając merytorycznie sprawę winien przy tym wydać decyzję odnosząca się do złożonego w sprawie wniosku w brzmieniu jaki był przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do wad uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tak skonstruowaną skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że nakład pracy pełnomocnika uczestnika postępowania nie uzasadnia zasądzenia zwrotu kosztów postępowania z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego, oddalił wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.