Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r. oddalił skargę Komunalnego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...]., nr [...], w przedmiocie nakazu obniżenia poziomu hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r., nr [...], na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) w związku z postanowieniami art. 227 § 1 pkt 2 oraz 229 § 6 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. –Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 27, poz. 94 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833), § 39 ust. 1 pkt 2 i § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej pracowników oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów określonych w Kodeksie pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 332 ze zm.) nakazał obniżenie do obowiązujących norm higienicznych wartości hałasu infradźwiękowego dla kierowców podczas prowadzenia autobusów określonych marek oraz udokumentowanie poprawy warunków pracy badaniami środowiska pracy, jak również przedłożenie oceny stanu zdrowia pracowników zatrudnionych w przekroczeniu norm higienicznych hałasu infradźwiękowego.
Organ wydając decyzję opierał się także na badaniach środowiska pracy przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Białymstoku w dniu 18 lipca 2005 r. i w dniu 21 lipca 2005 r., które wykazały przekroczenia norm higienicznych hałasu ultradźwiękowego dla kierowców podczas prowadzenia autobusów w stosunku do wskazanych w rozporządzeniu dotyczącym dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku, w wyniku odwołania Komunalnego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Sp. z o.o. od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzją z dnia 3 października 2002 r., nr 29/D-II/HP/05, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że źródłami hałasu infradźwiękowego na stanowiskach pracy są m.in. środki transportu, a ochrona pracowników przed oddziaływaniem tego hałasu wymaga w zasadzie likwidacji źródeł hałasu lub jego ograniczenia. Pracodawca ma, zdaniem organu, obowiązek dokonywania badań wartości takiego hałasu oraz działań zmierzających do nieprzekraczania wartości dopuszczalnych natężeń hałasu infradźwiękowego. Organ podkreślił także, że w załączniku nr 2 do rozporządzenia dotyczącego dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy ustala się m.in. wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, do których zalicza się m.in. hałas infradźwiękowy.
Rozpoznając zarzuty skargi od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jej legalności, dlatego też skarga została oddalona. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że skarżąca w zasadzie nie kwestionowała, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone, natomiast podniosła, iż obowiązujące w tej mierze przepisy są niespójne, a przy obecnym stanie techniki nie da się wyeliminować hałasu, tym samym nie da się zrealizować przedmiotowej decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, że przedstawione przez skarżącą twierdzenia i przytoczone przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy aspektu prawa pracy i wskazanych tam wymogów. Sąd ponadto podzielił stanowisko organów, że organ może w decyzji jedynie wskazać, co zostało naruszone, ale sposób wykonania należy do strony, ponadto organy nie mają obowiązku wskazywania sposobów usuwania zagrożeń wykrytych w wyniku kontroli. Dlatego też w ocenie Sądu zbędne było dopuszczanie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie wskazania możliwości eliminacji i skutecznej ochrony przed infradźwiękami.
Sąd stwierdził także, że przedłożona w toku postępowania sądowego kserokopia pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z 2003 r. stanowi wewnętrzną informację, niemającą żadnego odniesienia do przedmiotowej sprawy, a zatem nie podlega ocenie Sądu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie "art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 kpa i 84 § 1 kpa, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 227 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy oraz art. 227 § 1 pkt. 2 Kodeksu pracy".
W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd błędnie ustalił, wbrew treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, "iż w zasadzie skarżąca nie kwestionowała, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone". Zdaniem strony, składając odwołanie zakwestionowała ona badania środowiska pracy i metody jakimi były przeprowadzane, łącząc poziom hałasu infradźwiękowego z rodzajem nawierzchni po jakiej porusza się pojazd, wskazując na emisje z innych źródeł zewnętrznych. Skarżąca Spółka stwierdziła, że powołała się w odwołaniu na stanowisko Centralnego Instytutu Ochrony Pracy w Warszawie. W jej opinii organ działał z naruszeniem art. 7 kpa, gdyż zjawisko infradźwięków jest nierozpoznane tak pod względem źródeł emisji, jak i możliwości ograniczenia tej emisji, a zastosowane metody badawcze są nieodpowiednie, w związku z czym organ powinien był przeprowadzić szczegółowe badania laboratoryjne.
Ponadto, w ocenie skarżącej, w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy organ winien był zasięgnąć wiadomości specjalnych w trybie art. 84 § 1 kpa, gdyż w tej sprawie takie wiadomości były niezbędne, a w świetle niedostatecznej wiedzy na temat zjawiska hałasu infradźwiękowego i zastosowanych przez organ niedostatecznych metod badawczych nie można uznać, iż nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem skarżącej nie naruszyła ona również art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, ponieważ załącznik nr 1 do rozporządzenia dotyczącego przeprowadzania badań lekarskich pracowników nie podaje wskazówek do przeprowadzania profilaktycznych badań lekarskich pracowników dotyczących czynnika, jakim jest hałas infradźwiękowy, jako że nie ma narzędzia monitorowania narażenia na niego. Skarżąca podniosła także, że we wniosku z dnia 14 kwietnia 2006 r. wniosła o zobowiązanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Pracy do przedłożenia pisma dotyczącego wykonanych badań hałasu infradźwiękowego dla kierowców autobusów w Komunalnym Przedsiębiorstwie Komunikacji Miejskiej w B., a Sąd oddalił ten wniosek z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie strony informacja ta nie ma charakteru pisma wewnętrznego i ma związek ze sprawą, dotyczy bowiem badań hałasu infradźwiękowego dla kierowców autobusów w komunikacji miejskiej, a zatem cel jej przedłożenia w sprawie wynikał wprost z informacji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej bądź o jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na jego rzecz. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych, nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu skarżący wyrokowi Sądu pierwszej instancji postawił zarzut naruszenia różnych przepisów nie formułując jednak konkretnie podstaw kasacyjnych, natomiast takie sformułowanie przesłanek kasacyjnych nie pozwala na odniesienie się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, którego przesłanki taksatywnie wylicza § 2 przepisu art. 183 p.p.s.a.
W ramach kontroli kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym wyłącznie w graniach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Stwarza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, obwarowana jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).
Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy (z oznaczeniem artykułu, paragrafu i ustępu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z istoty skargi kasacyjnej, która dotyczy wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego może być naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Przedmiotowa skarga kasacyjna wymogów wyżej opisanych nie spełnia. Zarzuty sformułowano wadliwie i sprzecznie z przepisami art. 174 p.p.s.a. W niniejszej skardze kasacyjnej autor zarzucił: naruszenie art. 7 i 84 kpa, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 227 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu Pracy. Przepisów tych sąd administracyjny nie stosował w ogóle a więc nie mógł ich naruszyć. Ponadto zarzut dotyczył naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Autor skargi kasacyjnej poza wskazaniem przepisów powyższych nie sprecyzował na czym polegało naruszenie tych przepisów skoro ich sąd nie stosował.
Niezasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., który także został nieprawidłowo sformułowany, podobnie jak pozostałe zarzuty. Należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zasadą jest zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a., iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego lecz orzeka na podstawie akt sprawy. Treść § 3 art. 106 wskazuje, iż dowód uzupełniający Sąd może przeprowadzić na zasadzie uznaniowej nie mając takiego obowiązku. Argumenty przemawiające za przeprowadzeniem dowodu uzupełniającego z dokumentu to przede wszystkim by był on niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności i by nie powodowało to nadmiernego przedłużenia postępowania.
Z akt sprawy wynika, że Sąd Wojewódzki odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, który dotyczył zażądania pisma skierowanego w 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na temat badań hałasu infradźwiękowego w autobusach oraz braku skuteczności w jego likwidacji. Nie dotyczył więc wniosek dopuszczenia dowodu z dokumentu w znaczeniu art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz korespondencji między organami i to z 2003 r.
Zaskarżona decyzja oparta była na badaniach przeprowadzonych w 2005 r. Słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji wynika z samej regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a., który wyznacza ścisłe granice dopuszczalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów.
Jak zaznaczono wcześniej pozostałe zarzuty, powołując przepisy prawa, których nie stosował Sąd pierwszej instancji, nie zostały nawet prawidłowo sformułowane w myśl wymogów art. 174 p.p.s.a. Wyklucza to możliwość oceny zasadności skargi kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje będąc związany zarzutami tejże skargi.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 w związku z art. 174 i 176 p.p.s.a. skargę należało oddalić.