Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1093/14

Uzasadnienie

Syg. akt II OSK 1093/14

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 roku, syg. akt II SA/Ke 910/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę T. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 roku, znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 roku Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie z [...] kwietnia 2013 roku nakazującej ww. rozbiórkę kotłowni o wymiarach 5,45mx 2,35m dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony południowo- wschodniej przez inwestora T. K. na działce zlokalizowanej w J. przy ul G., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane(DZ.U z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.) nakazał T. K. rozbiórkę pomieszczenia kotłowni o łącznych wymiarach 4,80mx2,06mx plus 2,64mx1,70m dobudowanego do budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wskutek pisma H. K. z dnia 26 czerwca 2012 roku w sprawie rozbudowy budynku przy ul. G. J. przez współwłaściciela tego budynku T. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie(dalej jako PINB) przeprowadził w dniu [...] września 2012 roku oględziny gdzie ustalono, że przy istniejącym budynku mieszkalnym od strony południowo- wschodniej zlokalizowany jest budynek o wymiarach 5,45mx2,35m, o konstrukcji murowanej, z dachem o konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową. Budynek od strony północnej posiada ścianę wspólną z istniejącym budynkiem mieszkalnym na długości około 3,80m. Ustalono, że przedmiotowy budynek używany jest jako kotłownia. W pomieszczeniu zainstalowany jest kocioł grzewczy o mocy 45 kW na paliwo stałe wraz z osprzętem, przy ścianie zachodniej usytuowany jest przewód dymowy systemowy, oraz kratka wentylacyjna. Komunikacja do pomieszczenia zapewniona jest przez drzwi płycinowe o wymiarach 80x200 cm, usytuowane w ścianie wspólnej z budynkiem mieszkalnym i przez piwnice tego budynku.

Budowa tego budynku została wykonana przez inwestora na podstawie zgłoszenia z [...] czerwca 2010 roku. Zgłoszenie dotyczyło budowy budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,82mx4,69m na działce o nr ew. [...] przy ul. G., przeznaczonego na przechowanie drobnego sprzętu ogrodniczego. W zgłoszeniu podano, że budynek będzie od strony południowej oraz zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Z dołączonego do zgłoszenia szkicu i opisu technicznego wynikało, że pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego a ścianą budynku gospodarczego inwestor winien wykonać dylatację grubości 3 cm, a w ścianie wschodniej winny być usytuowane drzwi wejściowe i okno.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku PINB w Jędrzejowie wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do [...] lutego 2013 roku.

Podczas oględzin uzupełniających PINB w Jędrzejowie ustalił, że budynek posiada ścianę od strony zachodniej o długości 2,18m, od strony południowej ścianę o długości 5,48m, a od strony wschodniej istniej ściana o długości 2,37 z otworem okiennym, natomiast ściana od strony północnej na długości 2,64 jest ścianą istniejącego budynku mieszkalnego, w której inwestor wykonał otwór drzwiowy, aby połączyć piwnice budynku mieszkalnego z wykonanym pomieszczeniem – kotłownią.

Wewnątrz dobudowanego pomieszczenia w narożniku północno- wschodnim, inwestor wykonał ściany o długości 145cm i około 165 cm, stanowiące według oświadczenia podpory dachu. Od strony zachodniej została pogrubiona istniejąca ściana budynku mieszkalnego na długości 170 cm.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 roku PINB w Jędrzejowie nakazał inwestorowi rozbiórkę kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony południowo – wschodniej.

W odwołaniu od decyzji organu I Instancji T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz postanowienia PINB w Jędrzejowie z [...] października 2012 roku zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolnostojącym i że ma ścianę wspólną z budynkiem mieszkalnym oraz że jego wymiary wynoszą 5,45mx2,35m podczas gdy rzeczywiste wymiary wynoszą 5,45mx3,82m, a także, że dokonane odstępstwa w budynku gospodarczym stanowią znamiona samowoli budowlanej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że są to jedynie nieistotne naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem.

Skarżący wskazywał, że powinny być poczynione ustalenia, które z wykonanych robót były istotnym, a które nieistotnym odstępstwem od zgłoszenia. Jego zdaniem dopiero na podstawie niewadliwych ustaleń faktycznych i prawnych można było zastosować prawidłową procedurę prawa budowlanego – legalizacyjną bądź naprawczą. Wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie daje podstaw do zastosowania czynności przewidzianych w art. 48 ust.2 i 3 ustawy prawo budowlane i w tym zakresie organ winien ewentualnie wdrożyć procedurę przewidzianą w art. 71a ustawy prawo budowlane.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie stwierdził, że zaskarżona decyzja znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym i rozpoznanym zgodnie z przepisami art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazywał, że z treści dokonanego zgłoszenia z dnia 14 czerwca 2010 roku jednoznacznie wynika, że projektowany budynek będzie posiadał funkcję gospodarczą, od strony południowej i zachodniej będzie przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale jednocześnie będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie ani konstrukcyjnie, ani funkcjonalnie połączony z budynkiem istniejącym i będzie posiadać odrębne wejście z zewnątrz budynku.

Tymczasem organ I Instancji stwierdził, że budynek został dobudowany do ścian istniejącego budynku mieszkalnego, nie posiada ściany na od strony północnej na długości 2,64m, a zatem jest konstrukcyjnie z tym budynkiem połączony. Ponadto inwestor połączył w jedną całość funkcjonalno – komunikacyjną piwnice budynku mieszkalnego z wykonanym pomieszczeniem - kotłownią poprzez drzwi wewnętrzne z jednoczesnym brakiem bezpośredniego wejścia do nowej części z zewnątrz budynku. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego organ I Instancji prawidłowo uznał, że inwestor dokonał rozbudowy istniejącego budynku o kotłownię, na którą winien uzyskać pozwolenie na budowę.

Stwierdził, że skoro organ I Instancji ustalił, że inwestor dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie(kotłownię) bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust.3 ustawy prawo budowlane. Wobec faktu nie przedstawienia dokumentów orzekł o nakazaniu rozebraniu budynku kotłowni. Wobec błędnego określenia przez organ I Instancji wymiarów kotłowni, choć objął nim całe pomieszczenie, organ odwoławczy zreformował rozstrzygnięcie organu I Instancji poprzez prawidłowe określenie wymiarów pomieszczenia kotłowni.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego złożył T. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając:

1. 1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że
2. a) budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolno stojącym,
3. b) budynek gospodarczy ma,,ścianę wspólną ‘’ z budynkiem mieszkalnym,
4. c) od strony zachodniej pogrubiona została istniejąca ściana budynku mieszkalnego na długości 1,70m
5. d) rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenia, w którym urządzona została kotłownia
6. e) dokonane odstępstwa w budynku gospodarczym stanowią znamiona samowoli budowlanej
7. - art. 107 §1 i 3 k.p.a. na skutek braku omówienia w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
8. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 48 ust.1 -2 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
9. 3) art. 71a ust.1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Zdaniem skarżącego zupełnie dowolne i nie poparte żadną argumentacją jest stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Organ niesłusznie przyjmuje, że budynki posiadają " ścianę wspólną’’, a ponadto nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem

,, konstrukcyjnie połączony’’. Budynek gospodarczy jest budynkiem wolnostojącym i nie jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym, o czym świadczy fakt, że nad całością obiektu została wykonana ława żelbetonowa. Na tak wykonanych fundamentach powstał budynek, który posiada cztery ściany, na których opiera się dach budynku gospodarczego. Nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych wspólnych z budynkiem mieszkalnym i jest samodzielny konstrukcyjnie.

Podniósł, że bezpodstawnym jest twierdzenie, iż rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Nie wynika to z żadnych dowodów przeprowadzonych w sprawie. Zmiana sposobu użytkowania budynku była potrzebą nagłą, do której skarżący został zmuszony przez drugiego współwłaściciela. Wskazywał, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 48 ust.2 i 3 ustawy prawo budowlane, które to przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku samowoli budowlanej do której w jego ocenie nie doszło.

W jego ocenie okoliczność, że wybudowany budynek gospodarczy odbiega swoimi rozmiarami od wymiarów określonych w zgłoszeniu, a także brak drzwi w ścianie wschodniej budynku, należy traktować jako nieistotne naruszenie zakresu robót objętych zgłoszeniem. Jeśli chodzi o częściowe wyburzenie ściany budynku gospodarczego od strony budynku mieszkalnego, skarżący podniósł, że nie daje to podstawy do stwierdzenia, że wykonano zupełnie inny obiekt niż objęty zgłoszeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę uznając, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające dawało podstawy prawne do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki pomieszczenia kotłowni dobudowanej do budynku mieszkalnego.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie podzielił poglądu skarżącego, jakoby zrealizowane przez niego roboty budowlane doprowadziły do powstania wolnostojącego budynku gospodarczego, o jakim mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane.

Podniósł, że w zgłoszeniu z [...] czerwca 2010 roku T. K. zwrócił się o wyrażenie zgody na budowę,,budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,82mx4,69m’’ z przeznaczeniem na przechowywanie drobnego sprzętu ogrodniczego i porządkowego. W zgłoszeniu inwestor wskazywał, że budynek ten będzie od strony południowej i zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z istniejącym budynkiem.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone oględziny i dokumentacja zdjęciowa prowadzą do wniosku, że zrealizowane roboty budowlane doprowadziły do rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie.

Sąd zauważył, że od początku dobudowane pomieszczenie służyło skarżącym jako kotłownia i było funkcjonalnie połączone z budynkiem mieszkalnym. Wskazuje na to protokół zakończenia robót instalacji C.O i WOD - KAN z 10 sierpnia 2010 roku. Fakt, że w zgłoszeniu termin rozpoczęcia prac oznaczono na 20 lipca 2010 roku, zaś w niespełna miesiąc później w spornym pomieszczeniu zamontowany został już sprawny i przygotowany do eksploatacji kocioł, uprawniał organy do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowią faktycznie rozbudowę obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia na budowę.

Zasadniczy wpływ na prawidłowość tego ustalenia ma okoliczność, że pomieszczenia kotłowni od początku było funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, do którego zostało dobudowane, a więc nie mogło stanowić budynku samodzielnego.

Sąd wskazał, że przepisy nie zawierają legalnej definicji budynku wolnostojącego, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wskazuje, że przez to pojęcie należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo – technicznego.

Za tym, że budynek stanowiący przedmiot sprawy nie może być uznany za wolnostojący przemawia fakt, potwierdzony protokołem oględzin z 16 lipca 2013 roku, że północna ściana kotłowni na długości 2,64 m jest ścianą budynku mieszkalnego, w której inwestor wykonał otwór drzwiowy, aby połączyć budynek mieszkalny – piwnicę z dobudowanym pomieszczeniem – kotłownią. W świetle tego nie sposób stwierdzić, że pomieszczenie kotłowni jest obiektem samodzielnym.

Następnymi argumentami, że dobudowane pomieszczenie nie było budynkiem gospodarczym, wolnostojącym przemawia fakt, że nie posiadało ono drzwi zewnętrznych, a dostęp do niego został zapewniony przez drzwi umieszczone w ścianie południowej istniejącego już budynku mieszkalnego oraz to, że pomieszczenie kotłowni jest niewysokie i w dużej mierze zagłębione w ziemi, a w jego wschodniej ścianie znajduje się jedynie okno.

Sąd uznał, że wobec przedstawionych już argumentów, bez znaczenia dla kwalifikacji wykonanych robót jako rozbudowy pozostają kwestie,, wspólnej ściany’’,,,pogrubienia ściany’’ czy wreszcie własnych fundamentów dobudowanego budynku.

W związku powyższym skarżący na wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego o kotłownię winien uzyskać pozwolenie na budowę. Bezspornym jest, że skarżący takiej decyzji nie posiadał, a skoro tak, to słusznie organy, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, co dawało podstawy do zastosowania art. 48 prawa budowlanego.

Sąd podniósł, że istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej i w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust.3 ustawy praw budowlane.

Skarżący do złożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust.3 został zobowiązany postanowieniem PINB w Jędrzejowie z [...] października 2012 roku, w terminie do [...] lutego 2013 roku. Niespornym jest, że dokumentów tych w zakreślonym terminie nie złożył.

Sąd stanął na stanowisku, że bez względu na to, jak pomieszczenie było, czy też jest użytkowane, najistotniejszą w sprawie jest okoliczność, że od początku było związane konstrukcyjnie, użytkowo i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, przez co stanowiło część tego budynku.

Za chybione Sąd uznał zarzuty, że organy nie uznały, że doszło do nieistotnego naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem. Skoro w przypadku rozbudowy budynku wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, to zbędnymi są rozważania na temat różnic w rozmiarach kotłowni pomiędzy wskazanymi w zgłoszeniu, a faktycznymi.

W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane i wdrożenie postępowania naprawczego, albowiem w wyniku zgłoszenia doszło wybudowania obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, co wyłączało możliwość zastosowania procedury z art. 51 w związku z art. 50 ust.1 ustawy prawo budowlane.

Reasumując w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku T.K. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 1§ 1 i 2, art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta został wydana w wyniku błędnej oceny przez organy zebranego materiału dowodowego, której sąd nie dostrzegł polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, że:
2. a) budynek gospodarczy nie jest budynkiem wolnostojącym, że ma ścianę wspólną ora jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym,
3. b) budynek ma ścianę wspólną z budynkiem mieszkalnym, podczas gdy ten budynek ma wszystkie cztery ściany, które opierają się na jego fundamentach, a z kolei na tych ścianach opiera się dach budynku gospodarczego,
4. c) od strony zachodniej została pogrubiona ściana istniejącego budynku mieszkalnego na długości 1,7m, podczas gdy ściana budynku nie została pogrubiona,
5. d) dokonane odstępstwa w budynku gospodarczym stanowią znamiona samowoli budowlanej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału zgromadzonego prowadzi do wniosku, że są to jedynie nieistotne naruszenia zakresu robót objętych zgłoszeniem,
6. e) rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie, w którym została urządzona kotłownia, podczas gdy inwestor do czerwca 2012 roku użytkował budynek gospodarczy, a następnie zmienił sposób użytkowania’
7. f) dokument w postaci protokołu odbioru instalacji CO z 8.10.2010 roku stanowi wiarygodny dowód uprawniający organy do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego,
8. g) od początku dobudowany budynek był funkcjonalnie połączony z budynkiem mieszkalnym, mimo, że wniosków tych nie można w sposób oczywisty wyprowadzić z treści,, protokołu zakończenia i odbioru robót instalacji CO i WOD- KAN z dnia 10.08.2010 roku, a nadto pozostają w oczywistej sprzeczności z pozostałymi dowodami, m.in. protokołem odbioru przewodów kominowych z 31.08.2012, czy mapą inwentaryzacji budynku gospodarczego z 29.01.2011 roku, prawomocną decyzją w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu,
9. h) materiał dowodowy w postaci oględzin z 2012 i 2013 roku oraz dokumentacji zdjęciowej prowadzi do wniosku, że w 2010 roku doszło do rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie służące od początku jako kotłowania i funkcjonalnie, konstrukcyjnie i użytkowo związane z budynkiem mieszkalnym, podczas gdy przedmiotowe oględziny oraz zdjęcia wykonane zostały po upływie ponad 2 lat od daty domniemanej przez organ rozbudowy budynku mieszkalnego, odnoszą się i obrazują aktualną sytuację faktyczną na tej nieruchomości,
10. i) dobudowane pomieszczenie nie posiada i nie posiadało drzwi zewnętrznych, co stoi w sprzeczności z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, między innymi wnioskiem skarżącego dotyczącym zgłoszenia prac do Starostwa Powiatowego i szkicem złożonym do wniosku uwzględniającym otwór drzwiowy w ścianie wschodniej, oświadczeniem H. K., czy oświadczeniem skarżącego i uczestniczki postępowania M.K.
11. - art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. polegające na nie zobowiązaniu organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez złożenie dokumentu w postaci mapy z inwentaryzacji budynku gospodarczego z dnia 29 stycznia 2011 roku wyjaśniającej istniejącą w sprawie wątpliwość co do daty ukończenia i faktycznego istnienia budynku gospodarczego na nieruchomości skarżącego, na którą strony zwracały organowi administracji uwagę w kierowanych do niego pismach.
12. - art. 1 § 1 i 2 PrSadAdm i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż na skutek braku omówienia przez organ istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności braku omówienia dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i ograniczenie się jedynie do lakonicznego przywołania treści przepisu.
13. - art. 1 § 1 i 2 PrSadAdm i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom, a mianowicie nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi na skutek braku omówienia przez Sąd w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ stwierdził istnienie,, ściany wspólnej ‘’ oraz pominięcie i niedoniesienie się do kwestii dotyczącej konstrukcyjnego powiązania budynków.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. - art. 48 ust.1, 2 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia, zaś ewentualne odstępstwa od szkicu są odstępstwami nieistotnymi, które nie mieszczą się w definicji samowoli budowlanej.
2. - art. 71a ust.1 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, a nie samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze:

1. 1. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach
2. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że Sąd orzekający dopuścił się istotnych uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 1 § 1 i 2 PrSadAdm i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.

Należy zdaniem autora skargi kasacyjnej uznać za zupełnie dowolne i nie poparte żadną argumentacją stwierdzenie, że budynek gospodarczy jest konstrukcyjnie połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym, że oba budynki posiadają od strony północnej, na długości 2,64 m ścianę wspólną. O tym, że budynek gospodarczy jest budynkiem wolnostojącym świadczy fakt, że pod całością obiektu została wykonana ława żelbetowa i na tak wykonanych fundamentach powstał budynek, który posiada cztery ściany, na których opiera się dach budynku gospodarczego. Budynek gospodarczy nie posiada żadnych elementów konstrukcyjnych wspólnych z budynkiem mieszkalnym i nie ingeruje konstrukcyjnie w budynek mieszkalny. Ściana od strony północnej została częściowo rozebrana(na długości 2,64m), a reszta ściany nadal stoi. Zupełnie dowolnym ustaleniem jest uznanie, że istniejąca ściana budynku mieszkalnego od strony zachodniej została pogrubiona na długości 1,70 m, a ze szkicu wykonanego podczas oględzin w dniu 16 lipca 2013 roku wynika, że jest to ściana, która opiera się na fundamentach budynku gospodarczego i w całości należy do tego budynku.

Nieprawidłowym jest również ustalenie, że dobudowane pomieszczenie nie posiada i nigdy nie posiadało drzwi zewnętrznych ponieważ pozostaje to w sprzeczności z treścią zgłoszenia prac i oświadczeń skarżącego i uczestniczki z rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Autor skargi kasacyjnej podnosił, że jest bezpodstawne i nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym ustalenie zaaprobowane przez Sąd, iż rzeczywistym zamiarem inwestora była rozbudowa budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie. Wskazanie, iż dokument w postaci protokołu odbioru instalacji CO z 8 października 2010 roku stanowi wiarygodny dowód uprawniający do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły faktycznie rozbudowę obiektu i potwierdzający, że już od tej daty budynek ten służył za kotłownię, wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów. Z tego dokumentu nie wynika, że dotyczył on instalacji CO w pomieszczeniu gospodarczym, a nadto innych dowodów m.in. protokołu odbioru przewodów kominowych z 32 sierpnia 2012 roku oraz oświadczenia skarżącego i uczestniczki M. K. z rozprawy przed sądem jego walor dowodowy budzi poważne wątpliwości. Organy zaś zaniechały przeprowadzenia w tym zakresie szerszego postępowania dowodowego, a ocena tego dowodu nastąpiła pierwszy raz dopiero przed sądem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie został zebrany kompletny materiał dowodowy ponieważ organ nie zobowiązał do złożenia mapy z inwentaryzacji budynku gospodarczego z 29 stycznia 2011 roku.

Niedostrzeżonym przez Sąd był brak omówienia w uzasadnieniu decyzji kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dowodów na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i ograniczenie się do lakonicznego przywołania przepisu co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podnosił, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy art. 48 ust.2 i 3 ustawy praw budowlane. Przepisy te są stosowane tylko w przypadku samowoli budowlanej.

Prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, że nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynek gospodarczy wybudowany przez małżonków Kłapcia nie był rozbudową budynku mieszkalnego. Budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia staroście powiatowemu, który nie wniósł od niego sprzeciwu. Okoliczność, że wybudowany budynek gospodarczy swoimi rozmiarami odbiega od wymiarów określonych w zgłoszeniu należy traktować jako nieistotne naruszenie zakresu robót.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał ten drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz.120).

Strona skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te należy uznać jako niezasadne.

Ustalenia odnoszące się do istotnej z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności - powstania samowoli budowlanej poprzez wybudowanie budynku kotłowni, który funkcjonalnie został połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym w Jędrzejowie przy ulicy G., zostały poczynione w oparciu o wyczerpująco zebrany i trafnie oceniony materiał dowodowy w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również by organy w sposób wadliwy zebrały i rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy. Stwierdzić należy, że zgromadzone przez organy dowody pozwoliły na dokładne wyjaśnienie wszystkich kwestii, które były istotne dla potwierdzenia bądź zaprzeczenia faktu rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni, w ramach dokonanego zgłoszenia z dnia 14 czerwca 2010 roku budowy budynku gospodarczego.

W wyżej powołanym zgłoszeniu T. K. zwrócił się o wyrażenie zgody na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 5,82m x 4,69m z przeznaczeniem na przechowywanie drobnego sprzętu ogrodniczego i porządkowego. Inwestor wskazywał, że budynek ten będzie od strony południowej oraz zachodniej przylegał do istniejącego budynku mieszkalnego, ale będzie posiadał wszystkie własne ściany oraz nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z budynkiem istniejącym.

Należy podzielić stanowisko Sądu, iż materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa, dowód z protokołu odbioru robót instalacji C.O i WOD – KAN z dnia 10 sierpnia 2010 roku prowadzą do wniosku, że zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły nie tyle do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, ale do rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie.

Skarżący kasacyjnie aby skutecznie wykazać naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winien wskazać, iż pewna część materiału dowodowego istotna dla rozstrzygnięcia sprawy nie została zebrana, bądź pozostała poza oceną organu. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć,, uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności ‘’(Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz do art. 77 str. 366, autor prof. B. Adamiak, prof. J. Borkowski Wydawnictwo Beck Warszawa 2014).

Autor skargi kasacyjnej mimo postawienia wyżej wskazanych zarzutów nie wskazał, jakie zgromadzone w toku postępowania dowody, które podważałyby poczynione ustalenia, pozostały poza oceną organu.

Skarżący zasadniczo skupił się na wykazywaniu, że dokonana przez organy, a zaakceptowana przez Sąd ocena dowodów jest oceną dowolną, naruszającą określoną w art. 80 k.p.a. swobodną ocenę dowodów.

Artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego(wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 roku, syg. akt II GSK 1940/11).

Należy uznać, że dokonana ocena materiału dowodowego wskazuje, że skarżący w ramach dokonanego w dniu [...] czerwca 2010 roku zgłoszenia budowy budynku gospodarczego dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o budynek kotłowni.

W zgłoszeniu wskazano, że budynek gospodarczy będzie posiadał wszystkie własne ściany i nie będzie konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z budynkiem mieszkalnym.

Faktycznie przepisy ustawy prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej terminu,, rozbudowa ’’ a ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Wobec braku legalnej definicji pojęcia,, rozbudowy ‘’ zasadne jest objaśnienie tego terminu, z uwzględnieniem znaczenia, jakie ten termin posiada w języku polskim w którym przez rozbudowę rozumie się,, powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych obiektów(Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. Stanisława Dobosza, wyd. PWN, Warszawa 2003, tom I str. 11, tom III str. 981). Jednocześnie aby powiększenie budynku było rozbudową winno stanowić ono część rozbudowanego obiektu, musi być funkcjonalnie z tym obiektem związana.

Należy zgodzić się z oceną, że zarówno funkcjonalnie, jak też konstrukcyjnie budynek, który wybudował skarżący na podstawie zgłoszenia nie pełnił funkcji samodzielnego budynku gospodarczego mającego służyć do przechowywania drobnego sprzętu ogrodniczego i gospodarczego.

Dowody w postaci protokołu zakończenia i odbioru robót instalacji CO i WOD – KAN z [...] sierpnia 2010 z którego wynika, że została tam zamontowana kotłownia w układzie otwartym, protokołu oględzin z [...] lipca 2013 roku z którego wynika, że północna ściana kotłowni na długości 2,64 m jest ścianą budynku, gdzie inwestor wykonał otwór drzwiowy aby połączyć piwnicę budynku mieszkalnego z dobudowanym budynkiem oraz fakt, że ten budynek nigdy nie posiadał drzwi zewnętrznych pozwalają uznać, że mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane.

Skuteczność naruszenia swobodnej zasady oceny dowodów zależy od wykazania niekonsekwencji w rozumowaniu, kojarzeniu faktów i wyciąganiu z nich wniosków, a więc naruszenia uznanych zasad oceny dowodów i prawniczej argumentacji. Dozwolona odmienna ocena zebranych dowodów, jeżeli skarżący nie wykazał, na czym polega wadliwość rozumowania organu dokonującego innej niż on ich oceny, sama w sobie nie może prowadzić do zakwestionowania wynikających z niej ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazany wyżej dowód w postaci odbioru kotłowni w systemie otwartym, z sierpnia 2010 roku, a przedstawiony przez skarżącego, wykonanie drzwi do dobudowanego budynku w ścianie budynku mieszkalnego, w żadnym stopniu nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, iż na podstawie zgłoszenia powstał samodzielny, wolnostojący budynek gospodarczy, którego zmiana przeznaczenia nastąpiła dopiero w czerwcu 2012 roku. Brak wykonania drzwi zewnętrznych do dobudowanego obiektu potwierdzili skarżący oraz uczestniczka postępowania w toku rozprawy przed sądem administracyjnym. Obiekt kotłowni niewątpliwie służy do obsługi budynku mieszkalnego w zakresie jego ogrzewania i występuje powiązanie funkcjonalne tych obiektów.

Szereg postawionych zarzutów przez autora skargi kasacyjnej w zakresie braku podstaw do uznania, iż doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego ponieważ wykonany na podstawie zgłoszenia budynek przylega jedną ścianą do budynku mieszkalnego, ma własne fundamenty, własny dach, nie ingeruje konstrukcyjnie w budynek mieszkalny nie podważają swobodnej oceny dowodów dokonanej w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z sądem, że budynek wolnostojący, jakim miał być zgłoszony przez inwestora budynek gospodarczy musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno- użytkowo- technicznego, czego nie można powiedzieć o zrealizowanym przez skarżącego obiekcie i wbrew zarzutom skargi taki stan odnosi się do roku 2010, a nie tylko do stanu obecnego.

Decyzja Burmistrza Jędrzejowa z [...] listopada 2012 roku ustalająca warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budynku gospodarczego na budynek kotłowni wskazuje, że taka zmiana w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jest możliwa do realizacji w sposób w niej określony.

Odnosząc się zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przypadku dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 3082/12).

Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma mieć charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2009 roku, sygn. akt I OSK 699/08).

Strona skarżąca stawiając ten zarzut wniosku dowodowego na rozprawie nie zgłosiła wniosku dowodowego co do dowodów z dokumentów – mapy inwentaryzacji budynku gospodarczego, czy też postępowania wyjaśniającego, co do protokołu odbioru instalacji CO, a sąd administracyjny nie uznał, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Stawianie zarzutów w tym zakresie dopiero w skardze kasacyjnej należy uznać za niusprawiedliwione, zwłaszcza, że dowód w postaci protokołu C.O i WOD-KAN z [...] sierpnia 2010 roku został przedstawiony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu faktycznego sąd pierwszej instancji nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzeczenia(por. wyrok NSA z 24 czerwca 2014 roku, syg. akt II GSK 706/13).

Skarżący kasacyjnie w ramach wywiedzionego zarzutu kwestionuje przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie, co do powiązań konstrukcyjnych pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a dobudowanym obiektem.

Samym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, bowiem nie ten przepis, a przepisy postępowania administracyjnego dotyczącego postępowania dowodowego decydują o prawidłowości tych ustaleń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie uchybił wymogom stawianym sądowi w zakresie sporządzenia uzasadnienia gdzie przedstawił stan sprawy, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Sam fakt, że strona nie podziela zaakceptowanych przez sąd ustaleń w sprawie nie może stanowić o wadliwości sporządzonego przez sąd uzasadnienia.

Zarzut skargi oparty na naruszeniu przepisu art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie został sformułowany w sposób ogólny ze wskazaniem na brak omówienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności braku omówienia dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i ograniczenia się do lakonicznego przywołania przepisów.

Odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy, jeśli idzie o uzasadnienie jest prawidłowe o ile będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu pierwszej instancji. Z decyzji organu odwoławczego winno wynikać, że zbadał iż rozstrzygnięcie wskazane przez pierwszą instancję znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu co wadliwości sporządzenia uzasadnienia przez organ odwoławczy i należy się z tą oceną się zgodzić.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust.1 – 2 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji gdy nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia wobec którego starosta nie zgłosił sprzeciwu oraz art. 71a ust.1 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia należy uznać je za niezasadne po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy i nie został podważony przez skarżącego kasacyjnie.

Wskazane przepisy art. 48 ust.1 – 2 i 4 ustawy prawo budowlane nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego, wyłącza co zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane. Chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Według ustaleń w niniejszej sprawie inwestor pomimo zgłoszenia budowy wolnostojącego budynku gospodarczego dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni.

Rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenie kotłowni wymagała uzyskania zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie postanowieniem z dnia [...] października 2012 roku nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę legalizacji samowoli budowlanej. W zakreślonym terminie inwestor przedmiotowych dokumentów nie przedłożył, co zgodnie z art. 48 ust.4 ustawy prawo budowlane obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Tych też względów w świetle ustaleń faktycznych w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 71a ust.1 ustawy prawo budowlane, który odnosi się sytuacji zmiany sposobu użytkowania danego obiektu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.