Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A J (dalej skarżący, inwestor albo zobowiązany) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [..] r., nr [..]wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:
Decyzją z [..]r., nr [..]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szydłowcu (dalej PINB) nakazał H. J. i A. J. (dalej zobowiązani) rozbiórkę drewnianego ogrodzenia działki wykonanego od strony nieruchomości A L przy ul. [..], nr ewid. [..]. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją WINB z [..] r., nr [..].
Od ostatecznej decyzji WINB inwestorzy złożyli skargę, która została oddalona wyrokiem WSA z 18 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 282/12, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 630/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. W związku z niewykonaniem decyzji z dnia 25 października 2011 r. przez inwestorów, organ I instancji wdrożył postępowanie egzekucyjne.
W dniach [..]r. inwestorom zostało doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki ww. drewnianego ogrodzenia wynikającego z decyzji PINB. Jednocześnie organ pouczył inwestorów, że w przypadku niewykonania obowiązku w tym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym.
W toku postępowania egzekucyjnego dwukrotnie uchylano postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z wydanymi tytułami wykonawczymi. Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1245/14, WSA oddalił skargę zobowiązanych na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 25 października 2011 r., w kwocie 3.000 zł. Wyrok ten uprawomocnił się dnia 6 czerwca 2015 r.
W dniu [..]r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [..], który skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Szydłowcu (dalej NUS), celem wyegzekwowania kwoty wynikającej z postanowienia z [..]r. o nałożeniu grzywny w kwocie 3.000 zł, w celu przymuszenia. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego wraz z tytułem wykonawczym inwestorzy otrzymali w dniu [..]r.
Pismem z [..]r. inwestorzy złożyli do NUS skargę na zajęcie egzekucyjne z [..] r. wskazując, że skarga ta stanowi zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wobec powyższego NUS, jako organ egzekucyjny pismem z [..] r. przekazał zarzuty organowi I instancji (wierzycielowi) celem zajęcia stanowiska w sprawie, tj. czy istnieją przesłanki wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r, poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.).
W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik inwestorów wskazał, że zajęcie egzekucyjne jest przedwczesne, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie genezy wymierzenia grzywny w kwocie 3.000 zł (chodzi o obowiązek rozbiórki przesłony świetlnej znajdującej się w obrębie nieruchomości należącej do inwestorów), to jednak uchylił tę grzywnę nałożoną na inwestorów. Nadmienił, że do wymierzenia grzywny mogłoby ewentualnie dojść w terminie późniejszym, gdyby skarżący, pomimo wezwania, dobrowolnie nie rozebrali ww. przesłony świetlnej.
Postanowieniem z [..]r., nr [..], PINB orzekł o oddaleniu zgłoszonych zarzutów. Na skutek złożonego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z [..]r., nr [..], uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji rozpoznając zarzuty powinien w sposób nie budzący wątpliwości odnieść się do argumentów pełnomocnika inwestorów, zawierających odniesienia do przesłanek wskazanych w art. 33 u.p.e.a.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z [..]r., nr [..], działając na podstawie art. 33 u.p.e.a., orzekł o oddaleniu zarzutów złożonych przez inwestorów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki drewnianego ogrodzenia.
W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jego zmianę.
Postanowieniem z [..]r. organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), orzekł o utrzymaniu postanowienia w mocy.
WINB wskazał, że w piśmie inwestorów, stanowiącym zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, nie określono żadnej z okoliczności przewidzianej w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a., w oparciu o którą zobowiązani sformułowali zarzuty. WINB nie dostrzegł nieprawidłowości związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami u.p.e.a.
WINB stwierdził jednocześnie, że błędne jest stanowisko inwestorów, że sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawego grzywnę w celu przymuszenia nałożoną na nich w niniejszej sprawie. WINB wskazał w tym zakresie, że rozstrzygnięcie organów dotyczące grzywny w wysokości 3.000 zł, nałożonej w celu przymuszenia wykonania obowiązku, zostało utrzymane w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2015 r.
Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB uznał, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów, pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego A. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym.
WINB podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów u.p.e.a. WSA wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest postanowienie PINB z [..]r., nr [..], nakładające na inwestorów grzywnę w wys. 3.000 zł, w celu przymuszenia wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji PINB z [..] r., nr [..], utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [..]r., nr [..]. Legalność postanowień ocenił WSA, wydając wyrok z [..]r. o oddaleniu skargi inwestorów.
Inwestorzy nie zareagowali na upomnienie wystawione na podstawie art. 15 u.p.e.a. z 27 lutego 2012 r., gdzie pouczono ich, że w przypadku niewykonania obowiązku w zakreślonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Istotą upomnienia jest bowiem uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej, a zatem nastąpiły dalsze konsekwencje egzekucyjne skutkujące wydaniem ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a. W postanowieniu z dnia [..]r. organ egzekucyjny pouczył zobowiązanych, że w przypadku nieuiszczenia orzeczonej grzywny zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie przewidzianym dla egzekucji świadczeń pieniężnych. Taka egzekucja z kolei następuje przez zajęcie prawa majątkowego (art. 67 § 1 u.p.e.a.).
Wobec niewykonania przez inwestorów ww. postanowienia, PINB wystawił [..] r. tytuł wykonawczy nr [..], który skierował do NUS celem wyegzekwowania kwoty wynikającej z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. NUS na podstawie art. 80 § 1 u.p.e.a. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu kwoty 3.000 zł na rzecz PINB.
Tytuł wykonawczy doręczony został skarżącemu [..]r., a zarzuty do ww. tytułu wykonawczego złożono [..]r. Zarzuty wniesione przez inwestorów koncentrowały się na braku podstaw do egzekwowania wymierzonej grzywny z uwagi na treść wyroku NSA z 5 sierpnia 2016 r., który – zdaniem skarżącego – uchylił grzywnę nałożoną uprzednio na inwestorów.
W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu organy prawidłowo oceniły, że nie da się go zakwalifikować pod żadną z przesłanek określonych w art. 33 § 1 u.p.e.a., natomiast wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż wskazane tym przepisem pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia.
Jednocześnie organy oceniły, że w obrocie prawnym nie występuje powoływane przez inwestorów orzeczenie sądu administracyjnego, które uchylałoby obowiązek uiszczenia nałożonej postanowieniem PINB z [..]r. grzywny w celu przymuszenia.
WSA uznał stanowisko orzekających w tym zakresie organów za prawidłowe. Znamienne jest, że ani pełnomocnik skarżącego w skardze, ani inwestorzy w zarzutach i zażaleniu od postanowienia z [..]r., nie wskazują sygnatury sprawy, na którą się powołują, a z której ma wynikać uchylenie grzywny orzeczonej w celu przymuszenia. Z akt nie wynika, aby organy dysponowały takim wyrokiem.
Wskazanie w zarzutach, że zajęcie egzekucyjne w tej sprawie jest co najmniej przedwczesne można rozpatrywać ewentualnie jako zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku). Jednak tak sformułowany zarzut również nie jest zasadny w świetle błędnego przekonania pełnomocnika inwestorów o uchyleniu nałożonej grzywny w celu przymuszenia.
W skardze kasacyjnej A. J., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 28 grudnia 2017 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uwzględnienie zarzutów złożonych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przez NUS.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia [..]r. Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo że oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie genezy wymierzenia grzywny w kwocie 3.000 zł, to jednak uchylił w całości grzywnę nałożoną uprzednio na zobowiązanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanej jedynej tylko podstawy w postaci naruszenia przez WSA art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., która nie zasługiwała na aprobatę.
Abstrahując od nieprawidłowości w sformułowaniu podstawy kasacyjnej, polegających na braku formy zjawiskowej zarzucanego naruszenia, wykazania wpływu naruszenia na wynik sprawy, o konieczności wystąpienia którego stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ani samego sposobu w jaki do niego doszło, opierając się na całokształcie wniesionego środka odwoławczego, przywołany w nim zarzut naruszenia regulacji procesowej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, jakoby skarżący kasacyjnie upatrywał niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w wydaniu przez NSA wyroku z 5 sierpnia 2016 r. Skarżący kasacyjnie, nie podając sygnatury tego orzeczenia sam przyznał, że NSA oddalił w nim skargę kasacyjną stwierdzając jednocześnie, że Sąd ten uchylił w całości uprzednio na niego nałożoną grzywnę. Stwierdzenie to jest sprzeczne, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie pozwalają na oddalenie skargi kasacyjnej oraz doprowadzenie do uchylenia wydanego przez organ administracji publicznej aktu. Poza tym, bez przytoczenia dokładnych danych przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania w tej materii są zbyt ogólne, aby mogły stanowić przedmiot pogłębionej refleksji prawnej. W sytuacji, w której już WSA zwrócił uwagę na brak dokładnego przywołania danych wyroku na który powołuje się skarżący kasacyjnie, w pełni oczekiwanym zachowaniem byłoby przytoczenie tych danych w skardze kasacyjnej. Tak się jednak nie stało, a niedokładność ta w bezpośredni sposób wpłynęła na wynik rozpatrywanej sprawy.
Jak zauważył przy tym sąd I instancji, na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie miało wpływu postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego odnośnie do nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku. Zakończyło się ono bowiem wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Zażalenie od tego rozstrzygnięcia wniesiono z uchybieniem terminu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.