Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1027/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. i K.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane z 1974 r.", w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawo budowlane z 1994 r." oraz art. 104 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał E.K. i K.S. rozbiórkę części produkcyjnej budynku nr 2 – produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w czasie oględzin nieruchomości stwierdzono, że na tej działce usytuowany jest m.in.: budynek produkcyjno-socjalny nr 2, niepodpiwniczony, parterowy, ścianami pełnymi usytuowany przy ogrodzeniu z posesją sąsiednią.
Budynek jest konstrukcji żelbetowej, murowanej, stropodach w części żelbetowy, w części konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty papą, spadek w kierunku własnej posesji - nieorynnowany. Wymiary budynku nr 2 to: około 24 m x 5,50 m i 6 m, wysokość wewnątrz pomieszczenia około 2,90 m x 2,70 m, wysokość na zewnątrz około 3,30 m + 3 m. W ścianie zewnętrznej od strony wschodniej okno o wymiarach około 2 m x 1,45 m, brama przesuwna stalowa o wymiarach około 2 m x 1,45 m. W części socjalnej budynku nr 2 zamontowane są drzwi otwierane na zewnątrz. W budynku tym znajdują się 2 pomieszczenia produkcyjne połączone ze sobą, w których stoją maszyny do obróbki kamienia, zaś w części socjalnej znajduje się jedno pomieszczenie ze zlewozmywakiem i natryskiem. Cześć produkcyjna budynku zaopatrzona jest w instalację elektryczną i wodociągową, a część socjalna w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną.
Dalej podniesiono, że organ ustalił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1993 r., tj. w czasie obowiązywania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku złożenia dokumentów wymaganych przepisami art. 53 i 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W oparciu o przedstawioną dokumentację (w tym ekspertyzę techniczną) organ pierwszej instancji ustalił, że po wykonaniu robót wykazanych w dokumentacji budowlanej w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami, budynek ten nadaje się do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem oraz iż budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych, w tym również dla otoczenia. Mimo tej opinii organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/621/01 z dnia 26 października 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2001 r. Nr 248, poz. 4968), przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W konsekwencji powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż z uwagi na sytuowanie spornego obiektu na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, co powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwalające na legalizację obiektu, skutkiem czego jest nakaz rozbiórki części produkcyjnej obiektu nr 2 na przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., po rozpatrzeniu odwołania E.K. i K.S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dalej wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował przedmiotowy budynek produkcyjno-socjalny nr 2 w warunkach samowoli budowlanej. Zaś wskazując na przepis art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ uznał, że niezbędna jest ocena, czy sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy czym ocena zgodności samowolnie wybudowanego obiektu następuje w odniesieniu do przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania w sprawie.
Dalej organ zauważył, w oparciu o uchwałę Nr XLVII/621/01 Rady Gminy Warszawa - [...] z dnia 26 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, dla fragmentu obszarów O-51 i X-71 w gminie Warszawa – [...] (Dz. Woj. Mazowieckiego z 2001 r. Nr 248, poz. 4968), że ustalenia ww. miejscowego planu obejmującego przedmiotową nieruchomość, wskazują iż działka stron jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o zróżnicowanej intensywności. W ramach tego prawa miejscowego nie zezwolono na lokalizację na tym obszarze usług mających charakter uciążliwy, jakimi niewątpliwie są usługi kamieniarskie.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, charakter prowadzonej w spornym budynku działalności powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Hałas, spowodowany pracą maszyn tnących kamień kilka godzin dziennie, niewątpliwie jest bardzo uciążliwy i negatywnie wpływa na otoczenie. Nie zmienia tego fakt, że poziom hałasu, którego źródłem są ww. maszyny, mieści się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych przez Ministra Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), przy czym w wyniku pomiarów w dniu 27 maja 2011 r. ustalono, że średnia wartość hałasu jest stosunkowo bliska wartości dopuszczalnej.
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że prowadzona w spornym budynku kamieniarska działalność produkcyjna, jako uciążliwa dla otoczenia, nie może podlegać akceptacji organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Sprzeczna jest również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu zasadne jest zatem orzeczenie o rozbiórce budynku produkcyjno-socjalnego tylko w tej części, w której prowadzona jest działalność uciążliwa (2 pomieszczenia produkcyjne).
W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący E.K. i K.S., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnieśli wobec niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez niezastosowanie ww. przepisu i nieuwzględnienie możliwości wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu w celu jego legalizacji;
- 3. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez wskazanie przez organ wojewódzki, w odniesieniu do ww. przepisu, iż "organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zbadania, czy w niniejszej sprawie zachodzi choćby jedna z powyższych przesłanek", podczas gdy organ jest zobowiązany rozpatrywać obie przesłanki łącznie;
- 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego, stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nieuwzględnienie dokumentacji złożonej przez inwestora w postaci pomiarów hałasu z dnia 27 maja 2011 r., dokumentacji technicznej, niedokonanie przez organ oględzin oraz powołania biegłego w celu ustalenia ewentualnego niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia przez użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący rozwinęli przytoczone wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd zaznaczył, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zrealizowany przez inwestora samowolnie przed 1993 r. budynek produkcyjno-socjalny podlega postępowaniu legalizacyjnemu, czy też z uwagi na brak przesłanek do legalizacji niezbędne było orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu w części produkcyjnej. Podniósł także, że mając na uwadze, iż inwestycja zrealizowana została przed dniem 1 stycznia 1995 r., to materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Dalej Sąd wskazał na przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nadto podniósł, kiedy wedle regulacji art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części podlegają rozbiórce.
W ocenie Sądu warunkiem zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie, jest więc nie tylko stwierdzenie, że obiekt wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia, ale też ustalenie jednej z dwóch ww. przesłanek. Nadto Sąd wyjaśnił, że dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego – "obiekt budowlany znajduje się", co wskazuje na ocenę stanu faktycznego w odniesieniu do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu.
Także wykładnia funkcjonalna analizowanego przepisu przemawia za takim jego rozumieniem, jak przyjął to organ. Dalej Sąd powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą wyrażającą pogląd, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej, uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną, a nadto prokonstytucyjną, uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, za przyjęciem zgodności budowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przemawia przede wszystkim argument, że jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że aktualnie obowiązujące regulacje prawne nie dopuszczają na spornej nieruchomości lokalizacji samowolnie wzniesionego budynku produkcyjno-socjalnego nr 2 w części produkcyjnej, służącego do prowadzenia działalności kamieniarskiej, co powoduje konieczność przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do orzeczenia rozbiórki budynku w tej części. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, wypełnia przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ, podejmując decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązany jest rozpatrywać obie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, Sąd wyjaśnił, że nie podziela tego stanowiska z uwagi na gramatyczną wykładnię omawianego przepisu. W art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego między punktami 1 i 2 widnieje spójnik "lub", co oznacza, że dla ustalenia braku możliwości legalizacji samowoli wystarczy, że występuje jedna z przesłanek wymieniona w tym przepisie. Organ byłby zobowiązany do wzięcia pod uwagę obu przesłanek, gdyby między punktami występował spójnik "i", a nie "lub". Zaś wobec ustalenia, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zarzuty skarżących co do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz prawa materialnego: art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez brak ustalenia, że budynek produkcyjny nr 2 powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia i ograniczenie się organów do stwierdzenia, że rzecz taka ma miejsce, nie miała znaczenia dla oceny konieczności nakazu rozbiórki części produkcyjnej przedmiotowego obiektu.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca E.K. zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.;
- 2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.;
Zaś na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy art. 133 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji publicznej "nie miała większego znaczenia dla oceny konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki";
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy art. 134 § 1 P.p.s.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić, poprzez nieuwzględnienie możliwości wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu w celu jego legalizacji.
W ocenie skarżącej nie można się zgodzić z wykładnią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie. Prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej.
Z kolei art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., został całkowicie pominięty przy rozpatrywaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd wskazał, iż skoro nie był kwestionowany fakt obróbki kamienia w zakładzie produkcyjnym objętym nakazem rozbiórki "powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia". Tymczasem, zdaniem skarżącej, przepis ten może zostać zastosowany tylko wówczas, gdy zachodzi taka konieczność, a nie możliwość. Oznacza to na przykład, że gdy samowolnie wzniesiony obiekt, odpowiadający hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a inwestor deklaruje chęć wprowadzenia zmian, nakaz przymusowej rozbiórki nie powinien być orzekany, lecz powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto wskazano, że przedmiotowy budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych, w tym również dla otoczenia.
Dalej skarżąca podniosła, że możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu nie była przez Sąd pierwszej instancji rozważana, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd ten, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w danej sprawie powinien to uczynić.
Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. skarżąca podniosła, iż skoro nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że została spełniona hipoteza art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to uznać należało, że zaskarżony wyrok oraz "utrzymane przez nią w mocy decyzje organu I i II instancji" zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, a zatem naruszono przepisy postępowania które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. uczestniczka postępowania I.S. wniosła o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie art. 40 tej ustawy.
Nie było okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie to, że budynek, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie został wzniesiony w latach 1989-1990, a zatem w przypadku stwierdzenia, że powstał w wyniku samowoli budowlanej wyłączone było zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zgodnie bowiem z art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przepisy dotychczasowe to uregulowania Prawa budowlanego z 1974 r.
W świetle obowiązującego, w czasie realizacji obiektu, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zatem kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanej w sprawie decyzji ma ustalenie, czy wystąpiła któraś z przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 tej ustawy pozwala organom nadzoru budowlanego na podjęcie decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W następstwie takiej decyzji dokonanie wszystkich niezbędnych zmian i przeróbek pozwalało na zakończenie postępowania legalizacyjnego poprzez wydanie decyzji w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było możliwości prawnych zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej, albowiem zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., która zobowiązywała organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 – produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. Ziszczenie się przesłanki materialnoprawnej z powołanej wyżej normy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiło wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu bez potrzeby badania zaistnienia dodatkowo przesłanki z pkt 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., choć w tej sprawie organy orzekły, iż funkcjonowanie zakładu kamieniarskiego z uwagi na sytuowanie spornego obiektu na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co wyczerpuje znamiona art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są chybione. Zasadnie bowiem wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. między punktami 1 i 2 widnieje spójnik "lub", co oznacza, że dla ustalenia braku możliwości legalizacji samowoli wystarczy, że występuje jedna z przesłanek wymieniona w tym przepisie. Właściwe też argumentowano, że organ nadzoru budowlanego byłby zobowiązany do wzięcia pod uwagę obu przesłanek, gdyby między punktami występował spójnik "i", a nie "lub".
Dlatego też, skoro w tej sprawie ustalono, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zarzut skarżącej kasacyjnie co do naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie pozostaje nieusprawiedliwiony, gdyż przepis ten w przedstawionych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo nie był przedmiotem pogłębionej oceny organów administracji, albowiem wystąpienie przesłanki sprzeczności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym uzasadniało w pełni wydanie kwestionowanej w sprawie decyzji o nakazie rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wyłączna, w pełni wystarczająca, przesłanka nakazania rozbiórki w tej sprawie spornego obiektu budowlanego (mimo wskazania przez organy jeszcze art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy), gdyż poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne i prawne są bezsporne.
Informacyjnie zauważyć należy, iż wprawdzie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, lecz możliwość ich zastosowania determinuje zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, czego jednak w tej sprawie brak. Dlatego też ziszczenie się przesłanki nakazania przymusowej rozbiórki z pkt 1 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nie rodziło potrzeby podjęcia wszechstronnych czynności wyjaśniających w kierunku ewentualnego badania zastosowania w tej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a w dalszej kolejności art. 40 tej ustawy. Stąd też nie jest usprawiedliwiony również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy nadzoru budowlanego w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego trafnie przyjęły dla nakazania przedmiotowej rozbiórki części produkcyjnej budynku nr 2 – produkcyjno-socjalnego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. – normę art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Warunkiem zastosowania instytucji przymusowej rozbiórki na tej podstawie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również naruszenie tą budową przepisów o planowaniu przestrzennym. Właściwie z powołaniem się na wykładnię gramatyczną, celowościową jak i funkcjonalną przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji, stąd też podkreślono, w okolicznościach tej sprawy, iż aktualnie obowiązujące regulacje prawne, a to przepisy uchwały Nr XLVII/621/01 Rady Gminy Warszawa - [...] z dnia 26 października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st.
Warszawy, dla fragmentu obszarów O-51 i X-71 w gminie Warszawa - [...] (Dz. Woj. Mazowieckiego z 2001 r. Nr 248, poz. 4968) przewidujące dla nieruchomości skarżącej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), a wykluczające realizację budynków produkcyjnych jak ten, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, nie dopuszczają na spornej nieruchomości lokalizacji samowolnie wzniesionego budynku produkcyjno-socjalnego nr 2 w części produkcyjnej, służącego do prowadzenia działalności kamieniarskiej. To zaś powoduje jednoznaczną konieczność przyjęcia, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do orzeczenia rozbiórki budynku w tej części. Powyższa okoliczność, co trafnie przyjęto, wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W konsekwencji zasadne było orzeczenie o nakazie rozbiórki spornego obiektu w precyzyjnie oznaczonej jego części.
Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości stosowania w sprawie przepisów o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji, wskazać należy również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 potwierdzając to stanowisko przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy - publikowane w zbiorze LEX nr 1404021.
Jedynie informacyjnie wyjaśnić należy, że zawarta w cytowanej wyżej uchwale konstatacja, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, dotyczy szczególnych sytuacji (wyjaśnione to zostało w motywach wskazanej uchwały NSA), lecz z takim przypadkiem, w odniesieniu do obiektów zakładu kamieniarskiego, nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Zatem generalna zasada wynikająca również z przywołanej wyżej uchwały wskazuje na konieczność badania zgodności zrealizowanej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty orzekania przez organy administracji, co w tej sprawie prawidłowo uczyniono.
Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, iż nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że w tej sprawie naruszono przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem nie dokonano oceny zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z Perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzonym uchwałą Nr 57 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. obowiązującym w chwili realizacji spornego obiektu. Przywołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 definitywnie rozstrzygnęła rozbieżności występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie tego jakie przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają zastosowanie przy badaniu kwestii zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami prawa miejscowego. W tej sprawie dokonano takiej oceny w oparciu o obowiązujące uregulowania prawa miejscowego i – jak już wyżej zauważono – dokonano tego w sposób jednoznacznie prawidłowy.
Jednocześnie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej, a to art. 133 § 1 pkt 1 P.p.s.a czy art. 134 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie autor skargi kasacyjnej wadliwie wskazał jednostkę redakcyjną przepisu art. 133, gdyż § 1 nie zawiera punktów, lecz Naczelny Sąd Administracyjny potraktował ten błąd jako oczywistą omyłkę pisarską i ocenił zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organy administracji publicznej "nie miała większego znaczenia dla oceny konieczności orzeczenia nakazu rozbiórki". Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony. Zgodnie z dyspozycją tej normy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż naruszenie zasady wyrażonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wiązać z samodzielnym ustaleniem przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy - porównaj wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05, publikowany ONSA i WSA 2007, nr 2, poz.
35. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał niewątpliwie w oparciu o przekazane akta przedmiotowej sprawy wraz ze złożoną skargą i nie dokonywał jakichkolwiek własnych ustaleń. Nie można zatem uznać, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia ww. normy prawa procesowego.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kontrola legalności w niniejszej sprawie przeprowadzona została w granicach sprawy przy uwzględnieniu normy art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji powołując się na tę normę dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych we wniesionej skardze, o czym świadczą motywy zaskarżonego wyroku. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ww. normy także nie jest usprawiedliwiony.
Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.