Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 440/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd I instancji zaskarżoną do niego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., SKO w Ciechanowie, po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] listopada 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Grudusk z [...] lipca 2010 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa − utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. w mocy. Zakwestionowana przez Stowarzyszenie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyła jednej elektrowni wiatrowej o mocy 2,5 MW wraz z infrastrukturą oraz budynkiem rozdzielni, usytuowanej na działce ew. nr [...], w miejscowości [...], gmina Grudusk. O stwierdzenie jej nieważności wystąpiło [...], upatrujące rażącego naruszenia prawa w potraktowaniu wskazanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego.
SKO w Ciechanowie po wszczęciu postępowania decyzją z [...] listopada 2012 r., orzekło w ten sposób, że nie stwierdziło nieważności decyzji Wójta Gminy Grudusk, a orzekło o wydaniu przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa. SKO w Ciechanowie stwierdziło, że Wójt Gminy Grudusk dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr. 80, poz. 717 ze zm. - dalej Upzp) oraz przepisy ustawy z 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej Ugn) nie dają podstaw do przyjęcia, iż tego rodzaju przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej, można zaliczyć do inwestycji celu publicznego.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że z uwagi na to, iż od daty ogłoszenia źródłowej decyzji upłynął 12-miesięczny termin, o jakim mowa w art. 53 ust. 7 Upzp, nie można stwierdzić nieważności wskazanej decyzji z 2010 r., a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została stronom doręczona w dniu 19 lipca 2010 r. Termin 12-miesięczny upłynął zatem 19 lipca 2011 r. Stowarzyszenie nie mogło być o fakcie jej wydania powiadomione, bo wówczas jeszcze nie istniało (powstało dopiero 13 kwietnia 2012 r., a wpisane zostało do wykazu stowarzyszeń 18 kwietnia 2012 r.).
Rozpoznając wniosek Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w Ciechanowie z [...] listopada 2012 r., organ ten utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w I instancji. W motywach decyzji odwoławczej powielono argumentację prezentowaną w decyzji z [...] listopada 2012 r.
Skargę na decyzję SKO w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wywiodło [...], zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne zastosowanie art. 53 ust. 7 Upzp w wyniku błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie upłynął 12-miesięczny termin od daty doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co implikuje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji;
oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez
2. niezastosowanie art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo przyjęcia z rażącym naruszeniem prawa, że jest to inwestycja celu publicznego (na rozprawie pełnomocnik zarzucił, iż miało to miejsce bez podstawy prawnej);
3. niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności kwestii ogłoszenia o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i wydaniu źródłowej decyzji z 2010 r. z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na bieg terminu z art. 53 ust. 7 Upzp. Stowarzyszenie zarzuciło brak dokonania obwieszczeń, a w efekcie brak rozpoczęcia biegu owego 12-miesięcznego terminu dla stron, którym decyzji z 2010 r. nie doręczono, w tym dla strony skarżącej.
W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie zwróciło się do sądu I instancji o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją regulacji przyjętej w art. 53 ust. 7 Upzp w sytuacji, gdy tryb ten (decyzja lokalizacyjna) został uruchomiony bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę SKO w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że Stowarzyszenie miało legitymację do wniesienia skargi, co wynika z charakteru przedmiotowej inwestycji (należy ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) w powiązaniu z celami Stowarzyszenia (jednym z celów tej organizacji jest ochrona dóbr ekologicznych, ochrona dziedzictwa przyrodniczego - § 6 regulaminu).
W ocenie sądu I instancji, SKO w Ciechanowie wadliwie przyjęło, że z uwagi na upływ wskazanego terminu nie można stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Ta okoliczność nie mogła wykluczyć stwierdzenia nieważności, a jedynie stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem tegoż sądu organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 53 ust. 7 Upzp (termin 12-miesięczny). Fakt ten – w jego ocenie − czynił zbędnym występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z sugerowanym przez skarżące Stowarzyszenie pytaniem prawnym.
Sąd I instancji uznał, że nie było zatem przeszkód, by po uprawomocnieniu się tego wyroku, raz jeszcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w Ciechanowie rozważyło, czy przedmiotowa decyzja z 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych prezentowane w tym zakresie.
Skargą kasacyjną SKO w Ciechanowie zaskarżyło w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 53 ust. 7 Upzp, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy poprzez jego niezastosowanie, tj. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa).
Mając powyższe na uwadze SKO w Ciechanowie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 Ppsa.
SKO w Ciechanowie stoi na stanowisku, że mimo iż rodzaj planowanej inwestycji, tj. budowa elektrowni wiatrowej nie daje podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju przedsięwzięcie zaliczyć można do inwestycji celu publicznego, a to z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy Grudusk prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 50 i n. Upzp, to w sprawie winien być stosowany przepis art. 53 ust. 7 cyt. ustawy. Wreszcie zarówno nagłówek, jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią – jego zdaniem − jednoznacznym, że właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem Wójta, zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje również dyspozycja art. 53 ust. 7 Upzp. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przywołano wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10 (LEX nr 992657) eksponując, że został on wydany w analogicznym stanie faktycznym, co w przedmiotowej sprawie.
W wyroku tym NSA opowiedział się za tym, że niezależnie od wadliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, skoro taką formułą posłużył się oznaczony organ, to w konsekwencji zastosowanie będzie miał art. 53 ust. 7 Upzp w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. ograniczając w efekcie dopuszczalność czasową stwierdzenia nieważności decyzji. Na wsparcie swego stanowiska organ przywołał jeszcze jedno orzeczenie sądowoadministracyjne oraz wypowiedź doktrynalną (autorstwa J. Goździewicz-Biechońskiej, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 291).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa.
Uzasadniony jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 53 ust. 7 Upzp poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez sąd I instancji. Cyt. przepis stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Nie jest sporne, że Wójt Gminy Grudusk podejmując w 2010 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wadliwie zakwalifikował przedsięwzięcie inwestycyjne – budowę wolnostojącej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą, jako inwestycji celu publicznego. Kwestyjne natomiast jest to, czy w takim przypadku prowadząc postępowanie nadzwyczajne – nieważnościowe w trybie przepisów art. 156 i n. K.p.a., stosuje się do takiej decyzji przepis art. 53 ust. 7 Upzp, a w konsekwencji art. 158 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis określa, że "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".
Na powyższe przepisy powołało się SKO w Ciechanowie wydając obie decyzje w trybie nieważnościowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny pogląd WSA w Warszawie, jakoby z tego względu, iż Wójt Gminy Grudusk wadliwie stosując przepisy Upzp dokonał nieprawidłowej kwalifikacji i wydał zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przez to wykluczone było zastosowanie przepisu art. 53 ust. 7 Upzp. Sąd wojewódzki stwierdził lakonicznie, że organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (SKO w Ciechanowie) nie miał ku temu podstaw prawnych (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że źródłowa decyzja Wójta Gminy Grudusk była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od tego, że taki tryb orzekania wobec charakteru przedsięwzięcia zastosowano wadliwie.
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 Ugn inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 Upzp (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie, wedle której bez względu na rodzaj uchybień wyliczonych w art. 156 K.p.a. właściwy organ ma wskazany dwunastomiesięczny termin na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 465). Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 7 Upzp jest uzasadniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w skardze kasacyjnej SKO w Ciechanowie, aby zastosować art. 188 Ppsa, wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka treść cyt. przepisu ustalona została w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 55 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), które z mocy art. 2 cyt. ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 15 sierpnia 2015 r. (por. art. 3 cyt. ustawy z 9 kwietnia 2015 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy, nie została wyjaśniona jej istota w sposób dostateczny.
Koncentrując się na braku możliwości zastosowania przepisu art. 53 ust. 7 Upzp i wykorzystując to jako podstawę do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia, WSA w Warszawie nie będąc związanym zarzutami skargi pominął kwestię oceny prawidłowości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 K.p.a.). Sąd a quo zajął stanowisko odnośnie dopuszczalności wniesienia skargi przez Stowarzyszenie (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a wyręczając niejako SKO w Ciechanowie przy okazji wypowiedział się odnośnie dopuszczalności uruchomienia takiego postępowania nadzwyczajnego i udziału w nim na prawach strony przez Stowarzyszenie. Sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej, przeto sąd wojewódzki winien w tym zakresie ocenić działanie SKO w Ciechanowie w aspekcie prawidłowości, z punktu widzenia przepisów art. 157 § 2 i art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Cyt. przepisy określają, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, gdy chodzi o żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, które zostaje uznane za uzasadnione – organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu.
Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki ustalił, czy SKO w Ciechanowie wydało postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, uprzednio badając przesłanki uzasadniające żądanie Stowarzyszenia – jego cel statutowy (regulaminowy) i przemawianie za tym interesu społecznego. Z tych względów raz jeszcze WSA w Warszawie rozpozna wniesioną skargę, uwzględniając powyższą ocenę i wytyczne.
Z tych powodów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa postanowiono jak w sentencji.