Uzasadnienie
Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. w sprawie II SA/Op 226/04 po rozpatrzeniu skargi E. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego w G. przy ul. B. – skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku przedstawił następującą argumentację. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz prawidłowości wykładni tych przepisów. Konsekwencją tego jest, że sąd ocenia czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Odnosi się również do oceny dokonywanej przez organ w postępowaniu nieważnościowym. Organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W czasie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza G. w dniu [...] grudnia 2002 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy zatwierdzonego uchwałą Nr VI/32/85 Rady Narodowej Miasta i Gminy Głuchołazy z dnia 4 marca 1985 r.
Kontrolowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostateczna decyzja organu I – ej instancji z dnia 9 grudnia 2002 r. była oparta o przepis art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu na podstawie przepisów szczególnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 13 ust.
1. Pozytywną decyzję organ wydaje w przypadku stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu. W rozpatrywanej sprawie takiej zgodności nie było. Działka nr [...] na której projektowany jest obiekt handlowo – usługowy branży przemysłowej położona jest na obszarze jednostki mieszkaniowo – usługowej oznaczonej w planie symbolem "C" na terenie oznaczonym symbolem "C3UO". Według opisowej części planu teren ten to "Istniejąca szkoła średnia ogólnokształcąca... W związku z tym dopuszczalna, a nawet wskazana jest modernizacja i rozbudowa o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno – wychowawcze nauczania".
W ocenie sądu projektowany obiekt zasadnie został uznany przez organ za nie służący celom dydaktycznym szkoły. Jest to typowy obiekt handlowo – usługowy branży przemysłowej, a jego funkcji nie zmienia nawet częściowo proszkolny profil sprzedaży towarów. Również jako trafne sąd uznał stanowisko SKO, które oceniając zawartą w aktach sprawy opinię urbanistyczną dotyczącą lokalizacji pawilonu wskazał, że korekta określonych w planie granic terenu "C3UO" dozwolona była dla jego powiększenia, a nie zmniejszenia na rzecz sąsiedniego terenu "C1AUC" o charakterze mieszkaniowo - usługowym.
Oznacza to, że decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na działce [...] była niezgodna z funkcją terenu "C3OU", a zatem sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 46 a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja sprzeczna z ustaleniami planu jest nieważna. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa. Powyższy przepis jest obowiązującym prawem od dnia 1 stycznia 1999 r. Został wprowadzony przez art. 91 pkt 14 ustawy z 14 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106 poz. 668). Przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Jednym z takich przepisów jest obowiązujący w dacie 9 grudnia 2002 r. przepis art. 46 a cyt. ustawy.
Skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to organ miał podstawy by stwierdzić nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa.
Nie ma podstaw zdaniem sądu do zastosowania art. 156 § 2 in fine kpa, gdyż kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r. IV SA/747/94 opublikowany Wspólnota 7/1997 stwierdził, że poczynione na nieruchomość nakłady nie mogą być ocenione jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych i podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym.
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a to prowadzi do oddalenia skargi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł E. R. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu:
- ✓ art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w dacie orzekania o nieważności przez organ I – szej instancji to jest w dniu 22 stycznia 2004 r. obowiązywał przepis art. 46 a ust. 1 cyt. ustawy stanowiący podstawę unieważnienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz, że obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w G. przy ul. B.,
- ✓ art. 156 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,
- ✓ art. 8 kpa poprzez przyjęcie, że uchybienia organu administracji tj. Burmistrza G. przy wydawaniu przedmiotowej decyzji mogą skutkować następstwami ujemnymi dla skarżącego, który działał w dobrej wierze.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przewidzianych w przepisach.
W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym straciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Utracił także moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem w dacie orzekania o nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj 22 stycznia 2004 r. działka na której posadowiony jest pawilon handlowo – usługowy nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, brak jest też przepisu prawa materialnego na mocy którego można by stwierdzić nieważność decyzji. Przyjęcie, że zmiana przepisów prawa nie ma znaczenia w sprawie oznaczałoby według skarżącego naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 tj. zasady równości wobec prawa oraz zasady ochrony prawa własności.
Jako błędne skarżący uznał stanowisko sądu o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 2 kpa. W jego ocenie poprzedni stan prawny nie może być przywrócony gdyż zaistniały trwałe skutki w zakresie stanu nieruchomości, zmienił się bowiem w istotny sposób przedmiot, którego prawo dotyczyło. Nadto wskazał, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) dalej zwaną ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozpoznania zobowiązując Sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze.
Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi należy stwierdzić, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Podniesione w niej zarzuty są nietrafne. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 46 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu tych przepisów za podstawę prawną rozstrzygnięcia w sytuacji gdy w dacie orzekania o nieważność nie obowiązywał już art. 46 a cyt ustawy ani też miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy.
W uzasadnieniu zarzutu skarżący podniósł, że przepis art. 46 a przestał obowiązywać z dniem 11 lipca 2003 r. kiedy to weszła w życie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która uchyliła ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i że utracił też moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy.
W tych okolicznościach zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie naruszyły przyjętą w orzecznictwie administracyjnym zasadę, że organy stosują przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji.
Powyższy pogląd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędny. Kontrolowana przez Sąd I – szej instancji decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest trybem nadzwyczajnym umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad nieważności wymienionych, wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była decyzja Burmistrza G. z dnia [...] grudnia 2002 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – usługowego branży przemysłowej zlokalizowanej na działce [...] w G. przy ul. B. Dokonując w postępowaniu nieważnościowym oceny czy kontrolowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Jest to zgodne z zasadą na którą powołuje się skarżący.
W postępowaniu nieważnościowym, bowiem organ nie rozstrzyga sprawy na nowo, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. W czasie wydania decyzji to jest w dniu [...] grudnia 2002 r. obowiązywały zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołazy uchwalony 4 marca 1985 r. W świetle tych przepisów pozytywną decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje w przypadku stwierdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W rozpatrywanej sprawie takiej zgodności nie było czego skarżący w zasadzie nie kwestionuje. Działka nr [...] na której projektowany jest obiekt handlowo – usługowy branży przemysłowej położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem "C3UO".
Jest to istniejąca szkoła. Plan dopuszcza rozbudowę szkoły o obiekty i urządzenia zapewniające właściwe warunki dydaktyczno – wychowawcze. Projektowany obiekt nie może być uznany za "służący celom dydaktycznym lub wychowawczym szkoły".
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zgodnie z art. 46 a ust. 1 cyt ustawy jest nieważna, a stwierdzenie nieważności następuje w trybie określonym w kpa. Powołany w podstawie prawnej decyzji stwierdzającej nieważność przepis art. 156 § 1 pkt. 7 kpa stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepisem prawa materialnego przewidującym, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność jest art. 46 a ust. 1 cyt. ustawy obowiązujący w dacie 9 grudnia 2002 r.
Na marginesie należy podnieść, że decyzja o warunkach zabudowy, zawiera zapis w części oznaczonej "zastrzeżenie", że teren "C3UO" to teren istniejącej szkoły przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod rozbudowę o obiekty dydaktyczno – wychowawcze.
Nie można tez podzielić stanowiska skarżącego, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne i że stwierdzeniu jej nieważności stoi na przeszkodzie przepis art. 156 § 2 kpa. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Wskazanie w przepisie art. 156 § 2 kpa na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji. Obojętne jest także czy istnieją faktyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych wykonaniem wadliwej decyzji, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck pod redakcją B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2003 r.).
Zainwestowanie nieruchomości budynkiem należy do skutków faktycznych, a nie prawnych. Poczynione nakłady podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym co podkreślił w motywach wyroku sąd I instancji.
Zarzucane w skardze uchybienie polegające na naruszeniu przez Sąd art. 8 kpa również nie jest trafne. Postępowanie sądowo – administracyjne jest uregulowane przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i naruszenie przepisów tej ustawy, a nie przepisów kpa stanowi jedną z podstaw skargi kasacyjnej. Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
D.S.