Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 439/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd I instancji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 SKO w Ciechanowie, po rozpatrzeniu wniosku [...]o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO w Ciechanowie z [...] listopada 2012 r. nr [...], w której Kolegium orzekło nie stwierdzać nieważności decyzji Wójta Gminy Grudusk z [...] grudnia 2005 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz orzekło o stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa − utrzymało decyzję [...] listopada 2012 r. w mocy. Zakwestionowana przez Stowarzyszenie decyzja lokalizacyjna dotyczyła energetycznej farmy wiatrowej usytuowanej na terenie gminy Grudusk, składającej się z 36 siłowni wiatrowych o mocy zainstalowanej do 3 MW każda, w podanych w decyzji Wójta Gminy Grudusk z [...] grudnia 2005 r. lokalizacjach ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) wraz z dojazdami i placami montażowymi.
O stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy Grudusk w dniu [...] czerwca 2012 r. wystąpiło [...], upatrując rażącego naruszenia prawa w potraktowaniu wskazanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. SKO w Ciechanowie decyzją z [...] listopada 2012 r., orzekło o wydaniu przedmiotowej decyzji z 2005 r. z naruszeniem prawa. Od tej decyzji Stowarzyszenie wniosło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Kolegium utrzymało w mocy wydaną przez siebie decyzję w I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w Ciechanowie stwierdziło, że Wójt Gminy Grudusk dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp), oraz ustawy z 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, dalej Ugn) nie dają podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju przedsięwzięcie polegające na budowie farmy elektrowni wiatrowej, można zaliczyć do inwestycji celu publicznego.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że z uwagi na to, iż od daty ogłoszenia decyzji upłynął 12-miesięczny termin, o jakim mowa w art. 53 ust. 7 Upzp, nie można stwierdzić nieważności wskazanej decyzji z 2005 r., a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa stosownie do przepisu art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została stronom doręczona w dniach 2-6 grudnia 2005 r. Stowarzyszenie nie mogło być o fakcie jej wydania powiadomione, bo wówczas jeszcze nie istniało (powstało dopiero 13 kwietnia 2012 r., a wpisane zostało do wykazu stowarzyszeń 18 kwietnia 2012 r.). Zatem 12-miesięczny termin, o którym mowa wart. 53 ust. 7 Upzp, upłynął 6 grudnia 2006 r.
Skargę na decyzję SKO w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] wywiodło [...], zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne zastosowanie art. 53 ust. 7 Upzp w wyniku błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie upłynął 12-miesięczny termin od daty doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co implikuje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji;
- 2. wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo niedopełnienia warunku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne na części terenu inwestowanego, w miejscowościach [...] i [...] - z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 zd. 2 Upzp. Nie było bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele elektrowni wiatrowych przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. (uchwała nr 199/XXV/2001 Rady Gminy Grudusk z 22 grudnia 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania dotycząca wsi [...] i [...]);
oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- 2. nie zastosowanie art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo przyjęcia z rażącym naruszeniem prawa, że jest to inwestycja celu publicznego (na rozprawie pełnomocnik zarzucił, iż miało to miejsce bez podstawy prawnej);
- 3. nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności kwestii ogłoszenia o wszczęciu tego postępowania lokalizacyjnego i wydaniu źródłowej decyzji z 2005 r. z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na bieg terminu z art. 53 ust. 7 Upzp. Stowarzyszenie zarzuciło brak dokonania obwieszczeń o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, a w efekcie brak rozpoczęcia biegu owego 12-miesięcznego terminu dla stron, którym decyzji nie doręczono, w tym dla skarżącego.
W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie zwróciło się do sądu I instancji o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją regulacji przyjętej w art. 53 ust. 7 Upzp w sytuacji, gdy tryb ten (decyzja lokalizacyjna) został uruchomiony bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę SKO w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że Stowarzyszenie miało legitymację do wniesienia skargi, co wynika z charakteru przedmiotowej inwestycji (należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) w powiązaniu z celami Stowarzyszenia (jednym z celów jest ochrona dóbr ekologicznych, ochrona dziedzictwa przyrodniczego - § 6 regulaminu Stowarzyszenia).
W ocenie sądu I instancji, SKO w Ciechanowie wadliwie przyjęło, że z uwagi na upływ wskazanego terminu nie można stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Ta okoliczność nie mogła wykluczyć stwierdzenia nieważności, a jedynie stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem tegoż sądu organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 53 ust. 7 Upzp (termin 12-miesięczny). Fakt ten – w jego ocenie − czynił zbędnym występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z zasugerowanym przez skarżące Stowarzyszenie pytaniem prawnym.
Sąd I instancji uznał, że nie było przeszkód, by po uprawomocnieniu się tego wyroku, raz jeszcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO rozważyło, czy przedmiotowa decyzja z 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając argumentację inwestora podniesioną na rozprawie przed tym sądem, odnosząc się nadto do zarzutu skargi o braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne na części terenu inwestowanego, którą to okoliczność Stowarzyszenie podniosło już na etapie kwestionowania decyzji z [...] listopada 2012 r.
Dalej wskazano, że SKO w Ciechanowie ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będzie nadto do wskazania prawidłowej ilości siłowni wiatrowych energetycznej farmy wiatrowej przewidzianej do realizacji na terenie gminy Grudusk w ramach tego przedsięwzięcia.
Skargą kasacyjną SKO w Ciechanowie zaskarżyło w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 53 ust. 7 Upzp, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy poprzez jego niezastosowanie, tj. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Mając powyższe na uwadze organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 Ppsa.
SKO w Ciechanowie stoi na stanowisku, że mimo, iż rodzaj planowanej inwestycji, tj. budowa farmy elektrowni wiatrowej nie daje podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju przedsięwzięcie zaliczyć można do inwestycji celu publicznego, a to z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy Grudusk prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 50 i n. Upzp, to w sprawie winien być stosowany przepis art. 53 ust. 7 cyt. ustawy. Wreszcie zarówno nagłówek, jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią – jego zdaniem − jednoznacznym, że właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem Wójta, zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje również dyspozycja art. 53 ust. 7 Upzp. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przywołano wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10 (LEX nr 992657) eksponując, że został on wydany w analogicznym stanie faktycznym, co w przedmiotowej sprawie.
W wyroku tym NSA opowiedział się za tym, że niezależnie od wadliwości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, skoro taką formułą posłużył się oznaczony organ, to w konsekwencji zastosowanie będzie miał art. 53 ust. 7 Upzp w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. ograniczając w efekcie dopuszczalność czasową stwierdzenia nieważności decyzji. Na wsparcie swego stanowiska organ przywołał jeszcze jedno orzeczenie sądowoadministracyjne oraz wypowiedź doktrynalną (autorstwa J. Goździewicz-Biechońskiej, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 291).
Również [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 53 ust. 7 Upzp poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie przez WSA w Warszawie, że w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określającej warunki inwestycji, która zgodnie z obecnie przyjętą wykładnią nie stanowi już inwestycji celu publicznego, brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu, podczas gdy w sprawie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w związku z tym dotyczące tej decyzji postępowania nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności również powinno toczyć się wg przepisów regulujących ten rodzaj decyzji, a więc WSA w Warszawie powinien był zastosować powołany przepis i stwierdzić, że w niniejszej sprawie SKO w Ciechanowie prawidłowo ustaliło, że doszło do upływu 12-miesięcznego terminu w trakcie którego można było stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji; w konsekwencji WSA w Warszawie powinien był oddalić skargę.
Wskazując na przytoczoną podstawę Spółka wnosi, na podstawie art. 188 Ppsa i art. 203 pkt 1 Ppsa o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie w tym zakresie skargi przez NSA, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki od [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka podnosi, że o konieczności zastosowania art. 53 ust. 7 Upzp przez WSA w Warszawie przesądza m. in. to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była właśnie decyzja lokalizacyjna. W związku z tym, jeśli postępowanie główne zakończyło się decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to dotyczące tej decyzji postępowanie nadzwyczajne nie może dotyczyć innego rodzaju decyzji, nawet wówczas, gdy w postępowaniu głównym dokonano błędnego zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego (na wsparcie wywodów powołano się na stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z 11 lipca 2012 r., II SA/Bk 158/12). W skardze kasacyjnej Spółki przytoczono obszernie argumentację, z której wynika, że w przeszłości były rozbieżności interpretacyjne odnośnie tego, czy elektrownię wiatrową należy kwalifikować jako inwestycję celu publicznego – w tym aspekcie przywołano orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowiska różnych ministerstw. Wywodzono, że decyzja Wójta bezspornie wydana została jako decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargi kasacyjne zostały oparte wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa.
Uzasadniony jest wspólny zarzut kasacyjny naruszenia przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 53 ust. 7 Upzp poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez sąd I instancji, prezentowany w obu skargach kasacyjnych. Cyt. przepis stanowi, że "Nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Nie jest sporne, że Wójt Gminy Grudusk podejmując w 2005 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wadliwie zakwalifikował przedsięwzięcie inwestycyjne – budowę farmy elektrowni wiatrowych z infrastrukturą, jako inwestycji celu publicznego. Kwestyjne natomiast jest to, czy w takim przypadku prowadząc postępowanie nadzwyczajne – nieważnościowe w trybie przepisów art. 156 i n. K.p.a., stosuje się do takiej decyzji przepis art. 53 ust. 7 Upzp, a w konsekwencji art. 158 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis określa, że "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".
Na powyższe przepisy powołało się SKO w Ciechanowie wydając obie decyzje w trybie nieważnościowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny pogląd WSA w Warszawie, jakoby z tego względu, że Wójt Gminy Grudusk wadliwie stosując przepisy Upzp dokonał nieprawidłowej kwalifikacji i wydał zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wykluczone było zastosowanie przepisu art. 53 ust. 7 Upzp. Sąd wojewódzki stwierdził lakonicznie, że organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (SKO w Ciechanowie) nie miał ku temu podstaw prawnych (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że źródłowa decyzja Wójta Gminy Grudusk była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od tego, że taki tryb orzekania wobec charakteru przedsięwzięcia zastosowano wadliwie.
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 Ugn inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 Upzp (por. wyroki NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10, z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11, z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13, opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie, wedle której bez względu na rodzaj uchybień wyliczonych w art. 156 K.p.a. właściwy organ ma wskazany dwunastomiesięczny termin na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 465). Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że zarzut skarg kasacyjnych naruszenia art. 53 ust. 7 Upzp jest uzasadniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw do uwzględnienia wniosków zawartych tak w skardze kasacyjnej SKO w Ciechanowie jak i w skardze kasacyjnej Spółki, aby zastosować art. 188 Ppsa, wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka treść cyt. przepisu ustalona została w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 55 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), które z mocy art. 2 cyt. ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed dniem 15 sierpnia 2015 r. (por. art. 3 cyt. ustawy z 9 kwietnia 2015 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy, nie została wyjaśniona jej istota w sposób dostateczny.
Koncentrując się na braku możliwości zastosowania przepisu art. 53 ust. 7 Upzp i wykorzystując to jako podstawę do uwzględnienia skargi Stowarzyszenia, WSA w Warszawie nie będąc związany zarzutami skargi pominął kwestię oceny prawidłowości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 K.p.a.). Sąd a quo zajął stanowisko odnośnie dopuszczalności wniesienia skargi przez Stowarzyszenie (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a wyręczając niejako SKO w Ciechanowie przy okazji wypowiedział się odnośnie dopuszczalności uruchomienia takiego postępowania nadzwyczajnego i udziału w nim na prawach strony przez Stowarzyszenie. Sądy administracyjne są uprawnione do kontroli działalności administracji publicznej, przeto sąd wojewódzki winien w tym zakresie ocenić działanie SKO w Ciechanowie w aspekcie prawidłowości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, z punktu widzenia przepisów art. 157 § 2 i art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Cyt. przepisy określają, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, gdy chodzi o żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, które zostaje uznane za uzasadnione – organ postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu.
Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki ustalił, czy SKO w Ciechanowie wydało postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu, uprzednio badając przesłanki uzasadniające żądanie Stowarzyszenia – cel statutowy (regulaminowy) i przemawianie za tym interesu społecznego. Z tych względów raz jeszcze WSA w Warszawie rozpozna wniesioną skargę, uwzględniając powyższą ocenę i wytyczne.
Z tych powodów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa postanowiono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.