Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/18 oddalił skargę P. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie powołania komisji orzekającej o niezdolności do wykonywania przez skarżącego zawodu lekarza. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach faktycznych sprawy.
Okręgowa Rada Lekarska w [...] uchwałą z [...] stycznia 2015 r., nr [...], powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, powołała komisję składającą się z członka Okręgowej Rady Lekarskiej i trzech lekarzy psychiatrów w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, działając w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchwałą z [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, konieczność powołania komisji wynikała z liczby i treści pism kierowanych przez skarżącego do różnych instytucji państwowych, w szczególności sądów. W ocenie organu, "korespondencja ta (...)niespójna, nielogiczna, pełna dziwnych ozdobników, nawiązań, wtrąceń, przedstawiająca rzekome spiski w łonie organów ścigania i organów ochrony prawnej RP". Wywiedziono, że "analiza treści tych pism wskazywać może u czytającego uzasadnione podejrzenie ww. lekarza co do niezdolności do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych z uwagi na formę i treść formułowania myśli w pismach pisanych przez lek. P. S.".
W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz art. 107 § 3 k.p.a., twierdził, że Naczelna Rada Lekarska nie wykazała, by jego działanie lub zaniechanie wskazywało w sposób jednoznaczny i konkretny na niezdolność do wykonywania zawodu. Nie wpłynęły bowiem żadne skargi pacjentów i nie doszło do nieprawidłowości w leczeniu stosowanym przez skarżącego. Natomiast duża liczba pism, w których skarżący posłużył się "językiem literackim" i w których wskazał na szereg uchybień w działalności instytucji państwowych i sądów, zdaniem skarżącego nie narusza praw pacjentów i nie oznacza postępowania niezgodnego z zasadami etyki lekarskiej, a więc nie ma podstaw by wysuwać tak daleko idące wnioski, iż skarżący nie jest zdolny do wykonywania zawodu lekarza.
WSA w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1700/15, oddalił skargę skarżącego. Wyrok ten NSA, na skutek skargi kasacyjnej skarżącego, uchylił orzeczeniem z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2426/16, i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
NSA stwierdził naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazał, że podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie powinny pozostawać w ścisłym związku z przedstawieniem stanu sprawy. Zdaniem NSA, przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji stan sprawy dawał "podstawy do ustalenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sformułowanie oceny i przytoczenie argumentacji tej oceny. Nie spełnia tego wymogu sporządzone uzasadnienie stanowiące przepisanie argumentacji z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu". Dalej NSA stwierdził, że "(d)okonując oceny prawidłowości ustalenia wystąpienia, Sąd obowiązany był oprzeć się na aktach sprawy. Oparcie się na ustaleniach zawartych w uzasadnieniach zaskarżonej uchwały i uchwały utrzymanej w mocy nie pozwoliło na przyjęcie zgodności z prawem tych uchwał, skoro nie ma przytoczenia faktów, które dałyby podstawy do wykluczenia korzystania ze środków prawnych przysługujących jednostce, nawet jeżeli korzystanie z nich ma cechy pieniactwa".
Na skutek wskazanego wyroku NSA Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok. Sąd pierwszej instancji przyjął, że podejrzenie okręgowej komisji lekarskiej, a następnie Naczelnej Rady Lekarskiej, co do wystąpienia przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, tj. podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia, jest uzasadnione. Sąd za organami samorządu lekarskiego przyjął, że "wątpliwości co stanu zdrowia psychicznego" skarżącego były uzasadnione nie tylko liczbą pism wysyłanych przez skarżącego do organów władzy publicznej, ale także ich treścią, w tym używanymi sformułowaniami, czy niejasnym przekazem. Zdaniem Sądu, informacja o "ewentualnym, obiektywnie nieracjonalnym zachowaniu się skarżącego wynikała już z pisma Komisariatu II Policji w [...] z dnia 1 grudnia 2005 r." Pismo to było wnioskiem Policji do Sądu Rejonowego w [...], Wydziału Rodzinnego i Nieletnich o "podjęcie decyzji w sprawie małoletnich".
Z wniosku wynikało, że dzielnicowy Komisariatu informował o interwencji Policji w miejscu zamieszkania skarżącego (i sporządzeniu tzw. niebieskiej karty) w sprawie przemocy domowej. Żona skarżącego miała oświadczyć wówczas, że skarżący, w obecności małoletnich dzieci, stosował wobec niej przemoc psychiczną (wyzwiska, kontrola kontaktów, poniżanie itp.) i fizyczną. Zarówno ówczesna żona skarżącego, jak i małoletnie dzieci miały być zastraszane w czasie interwencji i nie chciały rozmawiać. Inne pisma, na których treść powołał się Sąd pierwszej instancji, były kierowane cyklicznie m.in. do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Sprawiedliwości, Ministra Spraw Wewnętrznych, Ministra Zdrowia, Prokuratora Generalnego, CBA, ABW, Prezesa KRS, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesa Naczelnej Izby Lekarskiej, Rektora Uniwersytetu Medycznego w [...], Naczelnej Rady Adwokackiej, Wojewody [...], Marszałka Województwa [...], Dyrektora NFZ, Prezesów Sądu Rejonowego, Okręgowego i Apelacyjnego w [...], Prezesa Sądu Najwyższego, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Europejskiego Rzecznika Praw Człowieka w Strasburgu, Komitetu Helsińskiego czy Transparency International.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie dwóch przepisów. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie i przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia; zarzucono, że uzasadnienie wyroku nie pozwala na poznanie motywów, którymi Sąd kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy, co oznacza, że wyrok "nie poddaje się kontroli i ocenie legalności". Po drugie, art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych NSA zawartych w wyroku z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2426/16, w szczególności w zakresie prawa jednostki do formułowania swoich poglądów w pismach kierowanych do organów, nawet jeśli mają one cechy pieniactwa; zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji skupił się na szczegółowej analizie (czasami mającej cechy nadinterpretacji) treści pism kierowanych przez niego do instytucji i organów państwowych, natomiast pominął "myśl wynikającą z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego" co do prawa jednostki do swobodnej wypowiedzi oraz nie uwzględnił opinii, jaką cieszy się skarżący "w środowisku pacjentów i pracowników".
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucił ponadto brak "rzetelnej weryfikacji i oceny w zakresie zachowania przez organa administracji publicznej wymogów procedury administracji", co powiązano z zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obszerna korespondencja skarżącego z organami i instytucjami państwowymi stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą podejrzenie niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu, powodując konieczność powołania komisji lekarskiej.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 464) jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Z powołanego przepisu stanowiącego prawną podstawę zaskarżonej uchwały wynika, że do powołania komisji w celu wydania orzeczenia w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych wystarczającą podstawą stanowi uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia. "Uzasadnione podejrzenie" nie jest pojęciem ostrym.
W zależności od konkretnego przypadku mogą mu odpowiadać różne okoliczności. Istotne jest jednak, aby były to takie okoliczności, które wskazują, że istnieje rzeczywista potrzeba oceny stanu zdrowia lekarza pod kątem zdolności do wykonywania zawodu oraz że poddanie się obowiązkowi zbadania przez powołaną komisję nie jest formą szykany.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę przytoczone przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności w postaci licznych pism skarżącego wysyłanych do szeregu instytucji wskazują, że trafnie uznano, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie co do niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu lekarza lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do przedstawienia działalności skarżącego w postaci wnoszenia pism do różnych instytucji, ale także przytoczył istotne ich fragmenty świadczące, że podejrzenie co do stanu zdrowia skarżącego i jego wpływu na zdolność do wykonywania zawodu lekarza, istotnie są uzasadnione.
Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle powołanego art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie jest konieczne wykazanie, że stan zdrowia skarżącego rzeczywiście uniemożliwia mu wykonywanie w jakimkolwiek zakresie zawodu lekarza. Istotne jest, że okoliczności te uzasadniają podejrzenie, iż istnieje taki stan rzeczy. O tym, jaki jest stan zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do wykonywania zawodu lekarza rozstrzygnie dopiero komisja powołana na podstawie zaskarżonej uchwały. Istotne jest też to, że powołany przepis nie uzależnia powołania komisji uprawnionej do oceny stanu zdrowia lekarza i jego wpływu na zdolność do wykonywania zawodu od zajścia konkretnych zdarzeń świadczących o wadliwym wykonywaniu zawodu lekarza. Wystarczy samo uzasadnione podejrzenie, że stan zdrowia lekarza może wpływać na zdolność do wykonywania zawodu.
Przytoczone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wskazują, że zaskarżona uchwała nie stanowi formy szykany wobec skarżącego z powodu wnoszenia licznych pism do szeregu instytucji. Faktem jest, że skarżący, realizując przysługujące mu prawa, występował do szeregu instytucji z licznymi pismami i jednocześnie z tego powodu stał się podmiotem decyzji organu administracji, która nie tylko nakłada na niego określony obowiązek (art. 12 ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty), ale także może być pierwszym z etapów zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza lub co najmniej wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu tego zawodu (art. 12 ust. 3 powołanej ustawy). Taka sytuacja może wskazywać na to, że w istocie nie zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stan zdrowia uniemożliwia lub ogranicza lekarzowi wykonywania zawodu lekarza, lecz, że podjęta wobec niego decyzja jest formą szykany.
Tak jednak nie jest w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem na takie okoliczności, w szczególności nie tylko liczbę pism i instytucji, do których pisma były wysyłane, ale także ich treść, które stanowią podstawę do przyjęcia, że działania skarżącego nie są tylko wynikiem realizacji przysługujących mu praw, ale także efektem jego stanu zdrowia, który może co najmniej ograniczać jego zdolności do wykonywania zawodu lekarza.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że nie są zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a także art. 190 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.