Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) w pkt 1 odrzucił skargę; w pkt 2 odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że Rada Miasta Torunia podjęła w dniu [...] października 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...].
Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w T. zgłosił uwagi do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Torunia.
Jak wynika z treści pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 28 lutego 2017r. wniesione przez pełnomocnika skarżących uwagi do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Torunia zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Torunia w dniu 8 lutego 2017 r. i nie zostały uwzględnione.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w T. wezwał Prezydenta Miasta Torunia do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie uwag zgłoszonych w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., a zwłaszcza uwzględnienia, że na terenie zajmowanym przez spółkę możliwe jest prowadzenie działalności produkcyjnej zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia oraz rozpatrzenie uwag, które zostały przez organ pominięte w całości bądź w części.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Torunia pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą, prawem procedurą, wynikającą z treści art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści art. 42 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uwagi oraz wnioski wniesione przez spółkę podlegały rozpatrzeniu, co zostało uczynione.
Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), rozstrzygnięcie prezydenta miasta o nieuwzględnieniu uwag dotyczących m.in. projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie podlegają zaskarżeniu ani w administracyjnym toku instancyjnym (gdyż rozstrzygnięcia tego organu nie są decyzją administracyjną) ani do sądu administracyjnego.
Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. w T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2017 r. polegającą na odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zgłoszonych uwag do projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Torunia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył w uzasadnieniu postanowienia, że w niniejszej sprawie zakwestionowana czynność Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2017 r. jest odpowiedzią organu na pismo wnioskodawcy z dnia 3 kwietnia 2017 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i nie musi czekać na odpowiedź organu.
Sąd podkreślił, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie należy do kategorii aktów, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w szczególności nie należy ono do "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (pkt 4). Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się wcześniejszą uchwałą z zakresu administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono.
Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. [...] sp. z o.o. w T. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 sierpnia 2017 r. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skoro skarga dotyczy projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia.
- 2. art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. błędnie utożsamiając złożoną skargę ze skargą na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa;
- 3. art. 247 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga jest oczywiście bezzasadna na skutek zaistnienia podstawy odrzucenia.
Wobec powyższego wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżących spółek kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Torunia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Na wstępie należy podkreślić, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki prawidłowo zakwalifikował przedmiotową skargę z dnia 21 czerwca 2017 r. jako skargę na pismo Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2017 r. W sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skardze zatytułowanej "Skarga od odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia z dnia 4 maja 2017 r." wprost wskazano, że "składam skargę od ww. odpowiedzi". W uzasadnieniu skargi podkreślono również, że "z treścią skarżonej odpowiedzi nie sposób się zgodzić". Powyższe sformułowania wprost wskazują, iż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest pismo Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] maja 2017 r. będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia z dnia 3 kwietnia 2017 r.
Jako nieuprawniony należało więc uznać zarzut, że Sąd Wojewódzki powinien potraktować złożone pismo, jako skargę na projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia. Zauważyć ponadto trzeba, że wywód autora skargi jest niekonsekwentny, gdyż jednocześnie wskazał: "Biorąc pod uwagę fakt, że na projekt studium nie przysługiwał środek zaskarżenia wezwanie do usunięcia naruszenia stanowiło "narzędzie" umożliwiające złożenie skargi do WSA".
Odnosząc się do zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, dotyczącej procesowego znaczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należy podkreślić, że w dacie w jakiej strona skorzystała z tego środka (3 kwietnia 2017 r.) wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przewidziany był w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Z wymienionego przepisu wynika, że środek w postaci wezwania mógł mieć zastosowanie tylko w takich sprawach, w których mogła być złożona skarga do sądu administracyjnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie złożone wezwanie do usuniecie naruszenia prawa zostało skierowane do organu w przedmiocie uwag do projektu Studium, a zatem w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego.
Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje tylko takie formy działania, które wymienione zostały w art. 3 § 2 p.p.s.a., bądź przepisach ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rezultacie Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że odpowiedź organu w przedmiocie uwag zgłoszonych do projektu Studium nie mogła być przedmiotem skargi. Podkreślić trzeba, że przepis art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wykluczył możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć właściwych organów o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub uwag dotyczących projektu tego studium. Przedmiotem skargi nie mogą być też projekty aktów planistycznych, a jedynie uchwale już studium bądź plan miejscowy, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z przepisami art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kontrola sądów administracyjnych obejmuje akty już podjęte przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a nie ich projekty. Także ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności podejmowanych przez organy gminy w toku procedury przyjęcia, bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Z tych względów akceptacji podlegało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jako prawidłową należało uznać również ocenę Sądu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistą bezzasadnością skargi w rozumieniu art. 247 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, jak już wyżej wskazano, że skarga nie dotyczy sprawy podlegającej właściwości sądów administracyjnych. Tak więc zasadnie Sąd Wojewódzki zastosował w przedmiotowej sprawie art. 247 p.p.s.a. i odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie mając do tego podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Wymaga jednocześnie zaznaczenia, że o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.