Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił wniesioną przez Spółkę Wodno-Kanalizacyjną w P. skargę na bezczynność Starosty L. w przedmiocie wydania w trybie nadzoru decyzji uchylającej uchwały Walnego Zgromadzenia Spółki z dnia [...] grudnia 2007 r.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że podczas Walnego Zebrania Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., jakie odbyło się w dniu [...] grudnia 2007 r., wybrano przewodniczącego zebrania, sekretarza zebrania, dokonano wyboru Komisji Skrutacyjno-Mandatowej oraz Komisji Uchwał i Wniosków. Podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu wyboru przedstawicieli członków spółki na Zgromadzenie Przedstawicieli Członków Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. Następnie dokonano wyboru przedstawicieli członków Spółki. W tym samym dniu odbyło się również Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., na którym wybrano Zarząd Spółki (uchwała nr 1) i Komisję Rewizyjną (uchwała nr 2). Ponadto wybrano Komisję Statutową, która wraz z Zarządem miała opracować projekt statutu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Wodno-Kanalizacyjna w P., reprezentowana przez A. G. i M. G., wniosła o uchylenie uchwał Walnego Zgromadzenia Spółki z dnia [...] grudnia 2007r. o wyborze przedstawicieli, zarządu, komisji rewizyjnej i komisji statutowej jako niezgodnych z prawem, a ponadto o uchylenie uchwał Starosty Powiatowego w L. przyjmującej wyżej opisane uchwały. Skarżący wyjaśnili, że Zebranie, na którym zapadły kwestionowane uchwały, zwołał K. K. jako pełniący obowiązki Zarządu Spółki, a wyznaczony przez Starostę Powiatowego w L. decyzją z dnia [...] września 2007 r. Zebranie zostało zwołane jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o rozwiązaniu obecnego Zarządu Spółki. Decyzja o powołaniu pełniącego obowiązki Zarządu nie jest prawomocna i jest przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.
Skarżący podnieśli, że z decyzji z dnia [...] września 2007r. wynika, iż pełniący obowiązki Zarządu Spółki K. K. może podejmować jakiekolwiek działania dopiero po uprawomocnieniu się decyzji Starosty Powiatowego i ma na te działania 3 miesiące czasu. Tymczasem zwołanie Walnego Zgromadzenia Spółki i otwarcie go nastąpiło jeszcze przed uprawomocnieniem się tej decyzji. Zatem uchwały podjęte na Walnym Zgromadzeniu Spółki są nieważne z mocy prawa, tak samo jak uchwały Starosty Powiatowego w L. przyjmujące te uchwały. O powyższym, jak wskazali skarżący, wielokrotnie informowali Starostę Powiatowego w L., który jednak nie zareagował.
W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie orzekania o nieważności uchwał walnego zgromadzenia spółki wodnej na wniosek (bądź wskutek skargi) jej członków, ewentualnie o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na brak zdolności sądowej oraz procesowej po stronie skarżącego, którym jest dotychczasowy Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., w składzie osobowym, którego kadencja już dawno wygasła, a więc w sensie prawnym zarząd taki nie istnieje. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Starosta L. wniósł o jej oddalenie. Starosta stwierdził, że po upływie pięcioletniej kadencji, to jest po 2001r. działanie tego Zarządu było jedynie działaniem faktycznym, natomiast nie miał on legitymacji wynikającej z ponownego wyboru przez Walne Zgromadzenie Przedstawicieli Spółki.
Tym samym działania Zarządu nie mogły być uznane za prawnie skuteczne. Starosta L. wskazał również, iż niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie odwołania funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Ściekowej w P., członkowie tej Spółki samodzielnie, z własnej inicjatywy, wykorzystując postanowienia § 25 statutu Spółki zwołali na dzień [...] grudnia 2007r. Walne Zgromadzenie, które doprowadziło do wyboru nowego Zarządu Spółki, o czym Starosta poinformował SKO w Nowym Sączu. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2007r., nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, Kolegium rozpatrując sprawę postanowiło uchylić przedmiotową decyzję i sprawę przekazać z przyczyn proceduralnych do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że dokonanie czynności wyboru nowego Zarządu przez Spółkę ma charakter istotny i winno być wzięte pod uwagę w toku postępowania przez organ I instancji, tak by zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Starosta Limanowski podkreślił, że statut Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. w § 25 stanowi, że jeżeli Zarząd Spółki nie wykonuje swoich obowiązków lub wykracza przeciwko postanowieniom statutu albo obowiązującym przepisom, Walne Zgromadzenie Spółki może być zwołane przez 50 plus 1% członków w celu dokonania wyboru nowego Zarządu. Starosta zatem jako właściwy merytorycznie do sprawowania nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych, nie stwierdził w trybie dokonanego w dniu [...] grudnia 2007r. wyboru nowego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. tego rodzaju sprzeczności z Prawem wodnym i obowiązującym w dniu wyboru statutem Spółki, które skutkowałyby nieważnością podjętych uchwał. W związku z dokonanym wyborem nowego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. na 5-letnią kadencję, dotychczasowy Zarząd (w którego składzie osobowym były osoby podpisane pod skargą) utracił wszelkie podstawy do działania w sensie prawnym i faktycznym.
Starosta wskazał także na niekonsekwencję skarżących, którzy twierdzą, iż skargę wnosi Zarząd, podczas gdy skarga podpisana jest jedynie przez dwie osoby a poprzedni Zarząd liczył od 1997r. - 6 osób, a od 2004r. - 5 osób.
Ustosunkowując się do twierdzeń Starosty L. skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2008r. stwierdzili, że uchwały Walnego Zgromadzenia z dnia [...] grudnia 2007r. były dotknięte bardzo poważnymi wadami, gdyż zostały podjęte bez zachowania terminu jaki został określony w decyzji Starosty z dnia [...] września 2007r. tj. terminu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Odnosząc się do zarzutu braku zdolności sądowej oraz procesowej, skarżący podnieśli, iż skoro do roku 2007 organ nadzoru przyjmował wszystkie uchwały podjęte na Walnych Zgromadzeniach Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., to przyjąć należy, że uznawał on działanie Zarządu Spółki za legalne i zgodne z prawem. Po roku 2007 do chwili obecnej brak jest ostatecznej decyzji o rozwiązaniu Zarządu Spółki.
Skarżący wskazali również, że na zebraniu w dniu [...] grudnia 2007 r. do władz Spółki zostały wybrane osoby nie będące jej członkami. Zatem, zdaniem skarżących, wszelkie uchwały, które zostały podjęte na nielegalnym Zebraniu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w dniu [...] grudnia 2007r. oraz wybrany Zarząd są niezgodne z prawem i statutem Spółki. Natomiast przyjęcie przez Starostę uchwał z tego zebrania doprowadziło do chaosu i naruszyło zasady praworządności.
Odpowiadając na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi poprzez wskazanie kto jest skarżącym oraz wskazanie organu, którego działalności lub bezczynności ona dotyczy, A. G. i M. G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008r. wyjaśnili, iż skarżącym jest Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej działający w imieniu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. na podstawie § 22 i § 26 pkt 3 statutu Spółki. Natomiast organem, którego działalności dotyczy skarga jest Starosta Powiatu L., jako organ nadzorujący działalność Spółki, ponieważ nie wydał decyzji uchylającej bezprawnie podjęte uchwały na Walnym Zgromadzeniu w dniu [...] grudnia 2007r. Do pisma dołączono dokumenty mające wykazać, że A. G. i M. G. są umocowani do reprezentowania Zarządu Spółki.
W piśmie z dnia [...] lipca 2008r. A. G. i M. G. wyjaśnili dodatkowo, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] Starosta Powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozwiązania obecnie funkcjonującego Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., a zatem Zarząd Spółki w podanym składzie nadal reprezentuje Spółkę, a Walne Zebranie z dnia [...] grudnia 2007r. i podjęte na nim uchwały zostały zaskarżone.
W dniu 1 sierpnia 2008r. wpłynęło do Sądu pismo Starosty L. do którego dołączono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta została wydana w wyniku wniesienia przez A. G. i M. G. odwołania od decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...]. Kolegium uznało w niej, że A. G. i M. G. nie są stroną postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2008r. w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie przysługuje im prawo odwołania od tej decyzji.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wykazania, że A. G. i M. G. są uprawnieni do reprezentowania Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., przez nadesłanie aktualnego wypisu z katastru wodnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. obejmującego aktualne dane wymienione w art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, tj. dane dotyczące imion i nazwisk członków Zarządu oraz sposobu reprezentowania Spółki.
W odpowiedzi pełnomocnik strony skarżącej nadesłał pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2009r., z którego wynika, że do Katastru wodnego zostały zgłoszone dwa Zarządy Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. i z uwagi na to niemożliwe jest wydanie aktualnego zaświadczenia zawierającego wymagane przez Sąd dane do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd administracyjny. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. nie jest bowiem uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzania walnego zgromadzenia spółki, czy wyboru jej zarządu. Uprawnienia w tym zakresie posiada starosta zgodnie z art. 178-180 Prawa wodnego, a w dalszej kolejności sąd administracyjny.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 grudnia 2009r. oprócz działających za skarżącą spółkę członków Zarządu A. G. i M. G. stawili się Z. G. i G. K. z pełnomocnikiem radcą prawnym Z. G., który oświadczył, że jego mocodawcy są aktualnie członkami Zarządu Spółki Wodnej w P. i że on jako pełnomocnik działa w imieniu tej spółki, wnosząc o umorzenie postępowania sądowego wobec faktu, że cofa skargi, nie potwierdzając czynności zdziałanych przez Zarząd Spółki w osobach A. G. i M. G. Na wypadek zaś nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o umorzenie, wnosi o oddalenie skargi na bezczynność z tego powodu, że obowiązujące przepisy dopuszczają tylko możliwość zaskarżenia decyzji o nieważności uchwały Spółki oraz o oddalenie skargi na decyzję SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości z powodu powołania nowego zarządu spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że przedstawiona do rozpoznania sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że z uwagi na treść pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2009r., w którym odmówiono wydania aktualnego zaświadczenia z Katastru Wodnego dotyczącego imion i nazwisk członków Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. z tego powodu, iż wpisane do niego zostały dwa zarządy, należało uznać uprawnienia podpisanego pod skargą Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. do złożenia w imieniu Spółki skargi do sądu administracyjnego. Podpisani pod skargą członkowie Zarządu Spółki nadal figurują w Katastrze Wodnym, nie zostali bowiem formalnie odwołani, a podjęta w 2002r. uchwała Walnego Zgromadzenia o przedłużeniu ich kadencji w sposób formalny nie została wyeliminowana z porządku prawnego przez uprawniony do tego organ nadzoru. Zdaniem Sądu odmówienie w niniejszej sprawie prawa do skargi, wobec toczącego się sporu co do składu zarządu, oznaczałoby ograniczenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu.
Przechodząc do oceny możliwości dokonania kontroli sądowej tak zakreślonego przedmiotu zaskarżenia, mając w szczególności na uwadze art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakres kontroli działalności administracji publicznej nie obejmuje przedstawionego przypadku. Przepis ten wymienia bowiem m.in. skargi na bezczynność organów, ale jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., nie mających – w ocenie Sądu – zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Podstawy prawnej do rozstrzygnięcia Sąd nie znalazł również w przepisach ustaw szczególnych, do których odsyła § 3 tego przepisu. Nie może jej stanowić art. 179 ust. 4 ustawy prawo wodne, który ma charakter lex specialis w stosunku do ogólnych zasad zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji publicznej zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ogranicza bowiem uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych starosty tylko do przypadku, w którym takim rozstrzygnięciem starosta zakwestionował zgodność z prawem uchwał organów spółki.
Nie jest natomiast dopuszczalne w świetle tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu nadzoru polegające na niewydaniu przez niego decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały spółki wodnej. Starosta jako organ nadzoru nad działalnością spółek wodnych wykonuje swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do organów spółki nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu administracyjnego uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.
Podstawy prawnej dla wniesienia niniejszej skargi na bezczynność starosty nie może też stanowić art. 88 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, przepis ten dotyczy bowiem jedynie bezczynności organu powiatu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Przepis ten nie może być zatem zastosowany do bezczynności innego organu niż organ powiatu, w szczególności do bezczynności starosty, który w świetle tej ustawy organem powiatu nie jest.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Spółka Wodno-Kanalizacyjna w P., reprezentowana przez członków Zarządu A. G. i M. G. zastępowanych przez pełnomocnika z urzędu, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie działającemu z urzędu pełnomocnikowi nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta L. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, iż nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, że przedstawiona sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Taka konstrukcja wniesionej skargi kasacyjnej nie pozwala jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na jej uwzględnienie. Zauważyć należy, że podstawę odrzucenia wniesionej do Sądu pierwszej instancji skargi Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, albowiem - jak przyjęto - skarga dotyczyła bezczynności w wydaniu aktu lub podjęcia czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych tj. nie dotyczyła bezczynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżąca Spółka jednakże we wniesionej skardze kasacyjnej nie zakwestionowała przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a więc tej normy, która stanowiła podstawę odrzucenia wniesionej skargi.
Powołany zaś w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa wyłącznie przypadki bezczynności organu, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne. Z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 277/07 niepubl.), a tak prawidłowo skonstruowanego zarzutu nie uczyniono we wniesionej skardze kasacyjnej Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę kasacyjną.