Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. K. K. i A. K. wnieśli o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 8 lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w M., z uwagi na brak dopełnienie wskazanego w tej decyzji warunku.
Postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na wniosek w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...]lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku, ponieważ wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego w tej sprawie. W świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), brak jest bezpośredniego wpływu decyzji Prezydenta na obowiązki i uprawnienia podmiotów innych niż inwestor w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., utrzymał w mocy postanowienie z dnia 20 marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zatem tylko inwestor posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestorem jest Zakład Rozwoju Systemów [...]. Okoliczność, że skarżąca zawarła z inwestorem umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w M. oraz że jest wierzycielem hipotecznym tej nieruchomości nie oznacza, iż skarżący posiadają interes prawny w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Ponadto, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył, wszczęte z urzędu, postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia 8 lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że skoro stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to także w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stroną może być tylko inwestor.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, stwierdził, że skarżąca nie będąc właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości przy ul. [...] nie legitymuje się interesem prawnym, uzasadniającym żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącej, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2014 r. umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lipca 1996 r. z powodu niedopełnienia zawartego w niej warunku. Z uwagi na łączącą skarżącą z inwestorem umowę przedwstępną nabycia nieruchomości, na której jest budynek, objęty sporną decyzją o pozwoleniu na warunkowe użytkowanie i wynikające z niej uprawnienia jako wierzyciela hipotecznego, skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, wynikającym ze stosunku obligacyjnego, a nie – prawnorzeczowego do nieruchomości.
Skarżąca przyznała, że nie doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej, gdyż odstąpiła od jej zawarcia. Oznacza to, że interes skarżącej w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ma charakter majątkowy. Roszczenia cywilne mogą zaś być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym i nie jest rolą organów administracji zbieranie materiału dowodowego na użytek procesu cywilnego. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie miałoby wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącej na gruncie prawa budowlanego, lecz jedynie ma znaczenie dla jej sytuacji majątkowej i roszczeń cywilnoprawnych.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że interes prawny przysługuje jedynie właścicielowi nieruchomości. Interes prawny w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie ma także osoba, której prawa lub obowiązki nie mogą być realizowane na skutek istnienia w obrocie prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że źródłem interesu prawnego mogą być jedynie normy Prawa budowlanego. Głównym celem postępowania w tej sprawie jest faktyczna eliminacja z obrotu prawnego decyzji, która choć formalnie wygasła z mocy prawa już wcześniej, to z uwagi na istniejące w systemie prawa domniemanie ważności decyzji wywołuje określone skutki prawne.
Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na deklaratoryjny charakter tej decyzji, nie dotyka jedynie interesów właściciela nieruchomości, ale także osób trzecich. Skarżąca nie może się skutecznie uchylić od skutków prawnych zawartej umowy przedwstępnej dotyczącej nabycia nieruchomości dopóki w obrocie prawny istnieje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Ponadto skarżąca podniosła, że wydanie decyzji umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie konwaliduje wydanych w trakcie trwania tego postępowania postanowień.
Zatem organ II instancji miał prawo uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji, które pozbawiło skarżącą możliwość złożenia odwołania. Sąd administracyjny kontroluje w rzeczywistości wszystkie decyzje i postanowienia jakie zostały wydane w danej sprawie administracyjnej.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji był przepis art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. W skardze kasacyjnej nie podnosi się zarzutu naruszenia tego przepisu przez organy, ani też zarzutu, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, akceptując stanowisko organów w tym zakresie. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza zaś, że organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego oraz nie rozpoznaje i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Ocena prawna w tej sprawie sprowadza się do oceny przyczyn odmowy wszczęcia postępowania.
Ocena tych przyczyn odnosi się do stanu prawnego i faktycznego w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, albowiem istota postępowania zażaleniowego, tak jak postępowania odwoławczego, polega na tym, że organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w czasie wydawania rozstrzygnięcia przez ten organ.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nadał zasadnicze znaczenie ustalonej przez organ drugiej instancji okoliczności, że sprawa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2014 r., którą umorzono postępowanie z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, co oznacza, że w tym samym przedmiocie nie może toczyć się kolejne postępowanie, które prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej z powodu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a także oznacza, że jest to przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, z przyczyny, o której mowa art. 61a K.p.a.
Nie jest trafny zarzut skarżącej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 135 P.p.s.a. przez to, że nie uchylił decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem decyzja ta nie została wydana w granicach sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie, a ponadto stosowanie środków w stosunku do aktów, które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego odrębną skargą, na podstawie art. 135 P.p.s.a., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy uwzględniona zostaje skarga na akt zaskarżony skargą. Ponadto koniecznym warunkiem stosowania art. 135 P.p.s.a. jest ustalenie, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie tego warunku również nie zostało wykazane w skardze kasacyjnej.
Nie można podzielić także zarzutu skarżącej, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a wobec tego nie jest stroną, która może żądać wszczęcia postępowania w tej sprawie. Obiekt budowlany jest użytkowany od 1996 r. na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie, po wykonaniu prac określonych w tej decyzji. Skarżąca w istocie rzeczy zmierza do wykazania, że obiekt ten od 1996 r. jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie, a uzasadnia swój interes prawny w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tym, że w 2012 r. skarżący zawarli umowę przedwstępną nabycia nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt budowlany oraz tym, że jej wierzytelność jest zabezpieczona hipoteką na tej nieruchomości.
Okoliczności te nie pozostają w żadnym związku z użytkowaniem obiektu budowlanego i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż mają interes prawny w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jakkolwiek interes prawny w sprawie administracyjnej może wnikać także z przepisów prawa cywilnego, to jednak konieczny jest związek uprawnień cywilnoprawnych z przedmiotem sprawy administracyjnej, który w tym przypadku nie występuje.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.