Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T.P. (dalej jako "skarżąca"), uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Gminy Czersk zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]/8 położonej 100 m od Jeziora Ostrowite w miejscowości Ostrowite (gmina Czersk) w granicach Tucholskiego Parku Krajobrazowego.
Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ I instancji stwierdził, że zabudowa nieruchomości skarżącej, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz zabudowy, o którym mowa w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 15 maja 2006 r. nr 59/06 w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz. 1196). Organ I instancji podkreślił, że planowany obiekt budowlany ma stanowić zaplecze magazynowe i socjalne dla gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Oznacza to, że nie można go traktować jako obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, którego budowa, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jest dozwolona.
Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą ponadto okoliczności, określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyłączające zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej. Inwestycja nie jest związana z tworzeniem siedliska rolniczego (§ 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) i nie jest przebudową (modernizacją) istniejącego ośrodka wypoczynkowego (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).
Jednocześnie zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do wyłączenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżącej, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jak wynika z analizy załączonej do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mapy topograficznej gminy Czersk oraz map i zdjęć satelitarnych pochodzących z zasobów kartograficznych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, nieruchomości przylegające do terenu planowanej inwestycji są niezabudowane, zatem niemożliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w przepisie § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku prawidłowo ustalił stan faktyczny tej sprawy. Na tej podstawie prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości skarżącej.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stwierdzenie, czy nie zachodzi wyłączenie od obowiązywania zakazu zabudowy nieruchomości położonych 100 metrów od brzegów wód wymaga odniesienia się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Na tej podstawie organ musi ustalić, czy działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji nie odniosły się do tego aktu i nie dokonały analizy ustaleń studium. Organy ustaliły stan faktyczny sprawy na podstawie innych dowodów (mapy topograficznej oraz portalu internetowego) co, zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie było niedopuszczalne. Przepis rozporządzenia wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego, polegającą na przyjęciu, że jedynie na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można ustalić, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi. W ocenie organu, z przepisu jednoznacznie wynika, że w studium może dojść do określenia takiego obszaru (o czym świadczy zwrot "gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy..."), to faktycznie na tym terenie musi istnieć możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.
W ocenie organu, jeżeli Sąd I instancji podzielił stanowisko organów dotyczące braku możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i jej uzupełnienia w oparciu o działki przyległe to powinien był skargę oddalić, a więc naruszył także art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.").
Po drugie, organ podniósł zarzut niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w oparciu o działki przyległe, ponieważ nie są one zabudowane.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Po drugie, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie błędnej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia organy powinny dokonać oceny ustaleń studium i tylko tam poszukiwać obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu (co zdaniem Sądu I instancji jest wystarczające do zastosowania tego przepisu). Organ podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. dalej u.p.z.p.) i nie może samodzielnie przesądzać o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela (a zatem także wiązać organu administracji w takich sprawach).
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności organ zarzucił błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego, polegającą na przyjęciu, że jedynie na podstawie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można ustalić, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06, zakazy wymienione w ust. 3 pkt. 7 (a więc również zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt - nie dotyczą określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi.
Zachodzi to jeżeli dopuszcza się uzupełnianie na tym oznaczonym obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Nie ulega zatem wątpliwości, że cytowany przepis wprost odnosi się do obszarów określonych w studium, a ponadto nie ulega także wątpliwości, że organy nie dokonały analizy ustaleń studium pod tym kątem. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyciągnąć wniosku, że Sąd I instancji ustalenie, czy działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, uzależnił tylko od ustaleń studium.
Sąd I instancji wskazał jedynie na brak ustaleń w tym zakresie właściwych organów trafnie uznając, że mogą mieć one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby organy I i II instancji w jakikolwiek sposób odniósł się do obowiązującego na tym terenie studium, ponieważ nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Ponadto w aktach sprawy brak jest chociażby wydruku stosownych fragmentów studium, co również pozwalało postawić organowi zarzut pominięcia tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu. Studium jest oczywiście aktem kierownictwa wewnętrznego, który jest publikowany w stosownym publikatorze i dostępnym dla zainteresowanych podmiotów, nie oznacza to jednak, że z tego powodu organ może pominąć jego treść w uzasadnieniu postanowienia, w którym rozstrzygana jest kwestia regulowana przez odesłanie do studium zawarte w rozporządzeniu Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego.
Wbrew jednak skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że konieczność zbadania ewentualnego odstępstwa od zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego w kontekście wyjątku od tego zakazu wynikającego z § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, oznacza, że właściwy organ nie jest zobowiązany ocenić sprawy z uwzględnieniem jej całokształtu i to zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak również stanu prawnego sprawy wynikającego z odpowiednich przepisów prawa materialnego. Uchybienie organów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zastosowanie w sprawie miał powołany przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Ze wskazanych wyżej przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jak już wyżej wskazano znajdował zastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 1 k.p.a. Pominięcie oceny obszarów zwartej zabudowy wyznaczonych w studium oznaczało bowiem, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ jak już wyżej wyjaśniono, Sąd I instancji nie przyjął, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia organy powinny dokonać oceny ustaleń studium i tylko w tym zakresie dokonały oceny dotyczącej obszaru zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu. Ustalenie to powinno być częścią oceny całokształtu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście podziela wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Brak jest jednak podstaw do formułowania na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezy, że w tym postępowaniu to studium samodzielnie przesądza o uprawnieniach lub obowiązkach obywatela i wiąże organ administracji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi tu jedynie podstawę ustalenia, czy w danej sytuacji możliwe jest odstępstwo od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 59/06 Wojewody Pomorskiego.
Ponadto o uprawnieniach i obowiązkach obywatela przesądzają zatem w tym przypadku powołane przepisy rozporządzenia Nr 59/06, które zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w art. 16 ust. 3 ustawy z 15 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1651).
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.