Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako "Spółka") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia odmówił wydania na rzecz Spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy wiatrowej o mocy 9,9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną składająca się z trzech sztuk elektrowni wiatrowych o mocy 3,3 MW każda w obrębie [...], gmina [...], powiat [...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ I instancji wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta Bogatyni z 5 sierpnia 2002 r. Nr XLVIII/347/2002 (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2016 r. Nr 218, poz. 3000 – zwana dalej "uchwałą").
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z [...] września 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 10 uchwały z 5 sierpnia 2002 r., dopuszcza się dostawę energii elektrycznej z indywidualnych i niekonwencjonalnych źródeł oraz urządzeń – elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych lub urządzeń wykorzystujących energię odpadową. Dokonując interpretacji tych przepisów organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że inwestycja nie mieści się w pojęciu indywidualnych źródeł energii, bowiem pojęcie to odnosi się do instalacji zasilających pojedyncze lokale bądź obiekty, w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, czy też systemów lokalnych (najczęściej w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni). Zdaniem Sądu I instancji, organ ograniczając się w swoich rozważaniach do treści § 9 ust. 10 uchwały, nie odniósł się do pozostałych przepisów planu.
W ocenie Sądu I instancji, organ powinien się skupić na ustaleniu i rozważeniu dotyczącym możliwości (w świetle unormowań uchwały) lokalizacji planowanej inwestycji, a więc elektrowni wiatrowych, które będą wytwarzać energię na skalę ponadlokalną.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na § 9 ust. 5 oraz § 10 ust. 3 uchwały Zdaniem Sądu I instancji, przepisy te zostały pominięte przez organy. Ponadto, organy skupiły się na "dostawie energii elektrycznej", natomiast w tej sprawie mamy do czynienia, co wynika z "Informacji o przedsięwzięciu", z wytwarzaniem energii elektrycznej i przekazywaniem jej do krajowego systemu energetycznego. Zdaniem Sądu I instancji, ograniczenie się do oceny możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w kontekście przepisów planu odnoszących się do urządzeń dostarczających energię elektryczną świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji zwrócił również uwagę na treść § 11 ust. 4 uchwały. Brak jest jednak odniesienia się do § 11 ust. 5 tej uchwały. Ponadto organ I instancji wskazał, że działki, na których planowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1), oraz że w szczegółowych warunkach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, z wyjątkiem terenu RL, plan dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej nie kolidującej z funkcją podstawową i dopuszczalną, pod warunkiem spełnienia wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Jednocześnie organ I instancji skupił się jedynie na pojęciu "urządzenia infrastruktury techniczne". Organ ten z jednej strony odmówił zakwalifikowania planowanej inwestycji do urządzeń infrastruktury technicznej, a z drugiej strony dokonał interpretacji uchwały, które odnoszą się właśnie do infrastruktury technicznej.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Oznacza to, że plan miejscowy, który podlegał analizie w tej sprawie, zachował moc. Zdaniem Sądu I instancji, wydając decyzję z 18 lipca 2016 r., organ I instancji powinien odwołać się do definicji z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy i w jej kontekście ocenić, czy planowana inwestycja jest zgodna z uchwałą w sprawie planu miejscowego. Zgodnie z tą definicją "elektrownia wiatrowa" oznacza budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. poz. 478 i 2365 oraz z 2016 r. poz. 925).
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym przesądza wejście w życie w dniu 25 września 2010 r. ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). W dacie uchwalenia planu miejscowego przepis ten jeszcze nie obowiązywał.
Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych uchybień, a ponadto nie dokonał interpretacji planu miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie A. z siedzibą w J. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz.
71) oraz w związku z § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta w Bogatyni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia. W ocenie Stowarzyszenia, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przeprowadzone postępowania przed organami I i II instancji są obarczone brakami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością dokonania przez organy ponownych pełnych ustaleń oraz rozważanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie Stowarzyszenia, uwzględniając treść przepisów prawa materialnego jak i zebrane w toku obu postępowań dowody, w pełni uzasadniało wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia co do istoty sprawy, tj. wyroku utrzymującego w mocy decyzje organu l i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w związku z § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatyni w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej ma wyłącznie charakter kompetencyjny, ponieważ stanowi, kiedy decyzję środowiskową wydaje wójt (burmistrz, czy też prezydent miasta). Z kolei dyspozycja art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dopiero po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wbrew zarzutom kasacyjnym prawidłowej kontroli w tym zakresie. Wynika to z tego, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że § 9 ust. 10 uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatyni zezwala na dostawę energii elektrycznej z indywidualnych niekonwencjonalnych źródeł, a także urządzeń – elektrowni wodnych, elektrowni wiatrowych czy też urządzeń wykorzystujących energię odpadową.
Natomiast wykładnia powyższego przepisu dokonywana przez organ I instancji tylko ograniczyła się do oceny, że inwestycja nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia indywidualnych źródeł energii, które obejmuje tylko instalacje zasilające pojedyncze lokale lub obiekty w odróżnieniu od krajowych, regionalnych, miejskich systemów zaopatrzenia w energię, jak i systemów lokalnych, w szczególności w zakresie energii cieplnej np. lokalnych kotłowni. Oznacza to, że właściwy organ w swojej analizie ograniczył się do wykładni językowej treści § 9 ust. 10 cyt. uchwały, czyli nie odniósł się do pozostałych przepisów planu miejscowego odnoszących się do możliwości lokalizacji projektowanego przedsięwzięcia czyli elektrowni wiatrowych, które będą wytwarzać energię na skalę ponadlokalną. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w analizie przepisów planu miejscowego właśnie organy pominęły § 9 ust. 5, a także § 10 ust. 3 tejże uchwały Rady Gminy i Miasta Bogatynia jak i poddały analizie tylko kwestie dostawy energii elektrycznej chociaż z "Informacji o przedsięwzięciu" wynika, że jego celem jest wytwarzanie energii elektrycznej i przekazywanie jej do krajowego systemu energetycznego.
Po drugie, Sąd I instancji zasadnie orzekł, że chociaż organ I instancji poddał analizie § 11 ust. 4 cyt. uchwały lecz brak jest analizy § 11 ust. 5 tejże uchwały. Jest to o tyle istotne, że zdaniem nawet organu I instancji przedmiotowe działki, na których projektowana jest budowa farmy wiatrowej, w planie miejscowym przeznaczone są pod: tereny łąk i pastwisk oraz zadrzewień i zakrzewień (RZ), tereny lasów (RL), tereny zieleni rekreacyjnej (ZR1). Natomiast w szczegółowych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu dla tej funkcji, oprócz terenu RL, plan miejscowy zezwala na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, która nie koliduje z funkcją podstawową i dopuszczalną jeżeli oczywiście spełnia wymagania z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przy czym organ I instancji skupił się tylko na analizie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej".
Ponadto Sąd I instancji słusznie także orzekł, że właściwy organ z jednej strony stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej, a z drugiej strony dokonał wykładni ustaleń cyt. wyżej uchwały, która odnosi się przecież do infrastruktury technicznej.
Po trzecie, Sąd I instancji także zasadnie podniósł, że dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie nowa ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961). Natomiast przepis art. 15 ust. 2 tejże ustawy stanowi, że plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc, a więc także analizowany plan miejscowy.
Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwy organ wydając przedmiotową odmowną decyzję środowiskową powinien jednak odnieść się do definicji z art. 2 pkt 1 tejże ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a następnie dokonać oceny, czy dane przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym. Powyższy przepis odnosi się bowiem także do pojęcia przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej i stanowi, że "elektrownia wiatrowa" jest to zawsze budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, która składa się co najmniej z fundamentu, wieży, a także elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji, a więc zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2016 r. poz. 925).
Ponadto Sąd I instancji zasadnie orzekł, że o sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym automatycznie nie przesądza wejście w życie w dniu 25 września 2010 r. ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043), którą wprowadzono przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ponieważ w dacie uchwalenia tego planu miejscowego przepis ten jeszcze nie obowiązywał.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.