Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1486/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E.N. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod budownictwo mieszkaniowe, obejmującego obszar ograniczony ulicami Ks. J. i C. w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że E.N. jest właścicielką działki o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb K., numer księgi wieczystej [...], położonej na obszarze objętym zaskarżonym Planem. Wskazana nieruchomość jest położona na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a skarżąca naruszenia jej interesu prawnego upatruje w przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego i naruszeniu zasad proporcjonalności i równości.
Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 717, obecnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.)).
Zdaniem Sądu I instancji naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami.
W ocenie Sądu I instancji całkowicie pozbawiony uzasadnienia jest zarzut arbitralności organu w zakresie wyznaczania linii zabudowy na działce skarżącej. W aktach planistycznych udokumentowano, że ustalenia Rady Miejskiej we W. miały w tym zakresie oparcie w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy na działce nr [...] (z której następnie wydzielono działkę skarżącej) została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy na dz. nr [...] Burmistrz Miasta W. uwzględnił żądanie wniosku ówczesnych właścicieli.
W konsekwencji również ich interes został uwzględniony przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w 2010 r. Nie sposób natomiast zarzucić organowi, że w 2010 r. nie przewidział zarówno tego, że w 2018 r. zmieni, się właściciel działki (który będzie mieć inne względem niej plany), jak również tego, że inwestycja realizowana na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2009 r. będzie realizowana z odstępstwami od niej.
Nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi jakoby to sposób wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zaskarżonym planem uniemożliwiał wykorzystanie nieruchomości skarżącej. To bowiem sposób realizacji zabudowy na spornej nieruchomości - z naruszeniem wyznaczonej ostateczną decyzją linii zabudowy - a nie sam przebieg tej linii powoduje, że skarżąca nie może przystąpić do użytkowania wybudowanego budynku.
W skardze kasacyjnej E.N. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi;
- 2. art. 147 § 1 p. p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod budownictwo mieszkaniowe, obejmującego obszar ograniczony ulicami Ks. J. i C. w K. w zakresie wskazanym przez skarżącą;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia i ustosunkowania się w ramach uzasadnienia przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu arbitralności ustalenia linii zabudowy w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku uzasadnienia dla takiego ograniczenia prawa własności właścicieli, także w odniesieniu do zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich;
- 4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. tj. konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, iż ograniczenie prawa własności skarżącej w ramach obowiązującego m.p.z.p. pozostaje nieproporcjonalne;
- 5. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, iż sposób ukształtowania linii zabudowy narusza istotę prawa własności skarżącej;
- 6. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia naruszenia przez Radę Miejską we W. zasady wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych i w konsekwencji ograniczenie prawa własności skarżącej bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości;
- 7. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwie zastosowanie i brak uwzględnienia przez Sąd I instancji wyznaczenia przez Radę Miejską we W. nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, nadto prowadzący do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego;
- 8. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. a także art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwie zastosowanie i brak uwzględnienia nieproporcjonalnego naruszenia przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżącej i ograniczenie zabudowy na nieruchomości pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności;
- 9. art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i brak uznania, że doszło do naruszenia prawa własności skarżącej, polegającego na wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż granicy nieruchomości skarżącej w sposób mniej korzystny niż ma to miejsce na innej działce ewidencyjnej o tym samym przeznaczeniu ([...]) oraz na nieruchomościach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, po drugiej stronie ul. Ks. J. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 8 ust. 2 lit. d oraz załącznika graficznego do uchwały, w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb K., numer księgi wieczystej [...], zlokalizowanej w planie na terenie oznaczonym symbolem [...] i ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 10 metrów od drogi publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazane w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek gruntu pozostaje obecnie niemożliwe do zrealizowania z powodu wprowadzenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy. Uchwałą ta ustaliła usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, w kształcie szczegółowo wskazanym w załączniku graficznym nr [...] do uchwały. Przedmiotowa linia przebiega wzdłuż działki [...] (część działki [...] przed podziałem) w odległości 10 metrów od ul. Ks. J. i tym samym takie ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nieuprawniony narusza prawo własności skarżącej. Takie wyznaczenie linii zabudowy nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co pozostało poza analizą Sądu I Instancji. Zważywszy na zabudowę występującą w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości oraz obowiązującą linię zabudowy na sąsiednich działkach, należy uznać, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nastąpiło w sposób całkowicie arbitralny, bez uzasadnienia merytorycznego oraz planistycznego.
Budynki znajdujące się na nieruchomościach gruntowych po drugiej stronie drogi usytuowane są w mniejszej odległości od drogi w porównaniu do nieruchomości należącej do skarżącej Nadto, obowiązująca linia zabudowy, która rozpoczyna swój bieg od działki nr [...], nie zachowuje ciągłości z nieprzekraczalną linią zabudowy, co wskazuje na całkowicie dowolne ustanowienie obu linii zabudowy. W wyniku ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy w opisanym kształcie, ład przestrzenny na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego został zaburzony. Linia zabudowy na analogicznym terenie zabudowy mieszkaniowej o oznaczeniu [...] została umiejscowiona znacznie bliżej drogi, tym samym niezrozumiałe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki skarżącej oraz działek sąsiednich w tak znaczącej odległości od granicy działki z drogą publiczną.
Wprowadzone rozwiązanie planistyczne nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, natomiast stanowi nadmierną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności skarżącej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odnosi się głównie do kwestii kontynuacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wcześniej określonej dla tej nieruchomości linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże należy pamiętać, iż miejscowy plan nie musi stanowić odzwierciedlenia istniejącej zabudowy, gdyż wtedy pełniłby jedynie archiwizującą stan zagospodarowania, a oczywistym jest że rola planu jest znacznie szersza. Fakt wydania warunków zabudowy na rzecz poprzednich inwestorów nie prowadzi do wniosku, że ujęcie konkretnej linii zabudowy nie może stanowić naruszenie prawa własności w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż są dwie odmienne i niezależne procedury.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Mają na uwadze charakter oraz istotę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnym było łączne odniesienie się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Wszystkie z podniesionych zarzutów sprowadzają się bowiem do próby podważenia oceny Sądu I instancji, w zakresie w jakim Sąd ten uznał, iż przyjęty w kontrolowanej uchwale sposób wyznaczenia linii zabudowy w stosunku do działki skarżącej kasacyjnie, nie przekracza władztwa planistycznego.
Odnosząc się zatem do tak postawionych zarzutów wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.
Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej za niezasadną.
Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, iż ustalenie linii zabudowy w odległości 10 m od drogi publicznej w przypadku działki nr [...] (obecnie działki nr [...] [...], [...] [...]) położonej w K. wynikało z uwzględnienia przez organ planistyczny projektowanej na tej działce zabudowy Organ planistyczny wziął bowiem pod uwagę treść decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] stycznia 2006 r. a także fakt, iż decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika na ścieki sanitarne, zgodnie z wnioskiem ówczesnych właścicieli działki. W tych okolicznościach sprawy jako całkowicie nieuzasadnione ocenić należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż organ planistyczny ustalając linię zabudowy nie wyważył potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych. Ustalenie w planie miejscowym linii zabudowy zgodnie z ówczesnymi planami inwestycyjnymi właścicieli działki świadczy o tym, że ów interes prywatny organ wziął pod uwagę.
Nie sposób podzielić też stanowisko skarżącej, iż ustalenia planu stawiają ją w pozycji mniej korzystnej, niż właścicieli nieruchomości sąsiednich. Tezie tej przeczą bowiem ustalenia planu. Kwestionowana przez skarżącą linia zabudowy dla ówczesnej działki nr [...] została ustalona jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce [...], z jednoczesnym uwzględnieniem pozostających w obrocie prawnym na dzień przyjęcia planu decyzji administracyjnych. Natomiast dla pozostałych nieruchomości położonych przy tej samej ulicy (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...]) linię zabudowy ustalono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce nr [...] w odległości 12m od drogi publicznej. Ustalenia planu w zakresie linii zabudowy dla nieruchomości będącej własnością skarżącej są zatem bardziej korzystnej, niż dla większości pozostałych nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej.
Nie można także przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do argumentacji przedstawionej w skardze, która koncentrowała się wokół sposobu ustalenia linii zabudowy. Wyjaśnił także z jakich powodów uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.