Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1101/12

Uzasadnienie

II OSK 1101 / 12

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie realizacji pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Biłgoraju na podstawie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał Dyrektorowi [...] S.A. Zakład [...] w L. w terminie do 31 lipca 2011 r. zapewnienie mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przechodzącej przez powiat biłgorajski przy lasach Nadleśnictwa [...] na odcinku Szozdy - Ciosmy.

Jak wskazał organ, podczas czynności kontrolno- rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 5 maja 2011 r. w Nadleśnictwie [...] stwierdzono, że wzdłuż linii kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. Zakład [...] w L. pasy przeciwpożarowe nie zostały odnowione do stanu zapewniającego ich użyteczność. Obowiązek ten spoczywa na zarządcy infrastruktury w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, co wynika z art. 55 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Nadto organ wskazał, że należy jak najszybciej odnowić pasy przeciwpożarowe w taki sposób, aby zapewniały one bezpieczeństwo kompleksów leśnych przed zagrożeniami stwarzanymi przez odbywający się w bezpośrednim sąsiedztwie ruch pociągów, w szczególności zagrożeniami powstającymi podczas hamowania pociągów.

Na skutek odwołania [...] S.A. w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Lubelski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazując na art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1, 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, organ II instancji uznał, iż obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska m.in. urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach obciąża [...] S.A.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] S.A. w W., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1, art. 55 i art. 56 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że zobowiązują one [...] S.A. (zarządcę infrastruktury) do mineralizacji pasów przeciwpożarowych oraz art. 29 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie.

Nadto zdaniem Spółki, zaskarżona decyzja nie określa, jakich linii kolejowych dotyczy nałożony obowiązek, gdyż na terenie powiatu [...] zarządcami linii kolejowych są: [...] S.A.- linia kolejowa nr 66 Zwierzyniec- Stalowa Wola Rozwadów i [...] Spółka z o.o. w Z. - linia kolejowa nr 65 Hrubieszów- Sławków (linia szerokotorowa). Linie kolejowe na odcinku Szozdy- Ciosmy położone są zaś obok siebie.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, pomimo że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, uznając zarządcę infrastruktury kolejowej za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło jednak do istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia terminu realizacji obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych, podejmowanego w granicach uznania administracyjnego (art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd wskazał też na to, iż wyznaczenie powyższego terminu nastąpiło z uchybieniem dyspozycji art. 26 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.).

Jak zaznaczył Sąd, podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Cytując treść § 38 ww. rozporządzenia, Sąd podkreślił, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania zawarto w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwanej dalej ustawy o lasach), ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573 – dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r.) i w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955 –dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.).

W rozporządzeniu z dnia 7 czerwca 2010 r. w przeciwieństwie do § 34 ust. 3 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563 - zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r.) nie określono podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych. W tej materii rozporządzenie odsyła obecnie do przepisów właściwych ustaw.

Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym konkretyzuje sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc między innymi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3 ust. 1 art. 55). Następnie Sąd przytoczył definicję "zarządcy infrastruktury kolejowej", "infrastruktury kolejowej" i "linii kolejowej" (art. 4 pkt 7, 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym). W ocenie Sądu przepisy art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym są ze sobą powiązane, normując odpowiednio obowiązki i odpowiadające im uprawnienia zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Jak podkreślił Sąd, to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe. Logicznym jest zatem, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie Sądu kwestionowana decyzja w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie pasów przeciwpożarowych została podjęta na podstawie i w granicach prawa, jak wymaga tego art. 7 Konstytucji RP, bowiem treść art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której przepisów odsyła § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. bezsprzecznie prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim [...] S.A. Za niezasadny uznał także Sąd zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 56 ustawy o transporcie kolejowym. Treść tego przepisu dodatkowo wzmacnia powyższą argumentację, gdyż wskazuje na właściwość zarządcy infrastruktury kolejowej także do wycinania drzew lub krzewów zagrażających bezpieczeństwu ruchu pociągów, a rosnących na gruncie, który nie należy do zarządcy infrastruktury.

Oceniając zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 29 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja istotnie została błędnie skierowana do Dyrektora [...] S.A. Zakładu [...] w L. Adresatem tej decyzji, podmiotem zobowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, winien być zarządca infrastruktury kolejowej, czyli mające osobowość prawną [...] S.A. Co prawda, organ odwoławczy dostrzegał tę wadliwość, skoro wskazał Spółkę jako odwołującą się, jak również stwierdził, że nałożony zaskarżoną decyzją organu I instancji obciąża [...] S.A., jednakże ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien w sposób wyraźny i jednoznaczny skorygować decyzję organu I instancji w zakresie wskazania podmiotu.

Jako niezasadny ocenił natomiast Sąd pierwszej instancji zarzut skargi odnośnie braku określenia w zaskarżonej decyzji, jakiej linii kolejowej decyzja ta dotyczy. Z decyzji organów obu instancji wynika wprost, że określony w nich obowiązek odnowienia pasów przeciwpożarowych dotyczy linii zarządzanej przez [...] S.A. Jak podano w zaskarżonej decyzji, przy tej właśnie linii pasy nie zostały odnowione do stanu zapewniającego ich użyteczność. Wskazanie to jest zgodne z treścią protokołu czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia 5 maja 2011 r., w którym zaznaczono, że uchybienia stwierdzono wzdłuż normalnego toru przy liniach kolejowych biegnących z Zamościa do Stalowej Woli. Nie ma też wątpliwości, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do pasów przy linii szerokotorowej zarządzanej przez [...] Spółkę z o.o. w Z. Kolejnym powodem, dla którego Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę było naruszenie przepisów przy ustalaniu terminu wykonania opisanego w decyzji obowiązku.

Wskazując na treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz określony w decyzji termin (31 lipca 2011 r.), Sąd podkreślił brak jego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji uznaniowej, która podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Dlatego też zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w tym zakresie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że [...] S.A. jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie pasów przeciwpożarowych na przedmiotowym odcinku linii kolejowej, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy określić prawidłowo podmiot, na który obowiązek zostaje nałożony. Organ winien także ustalić nowy termin wykonania obowiązku, podając w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający normie art. 107 § 3 k.p.a. powody, którymi się kierował, w tym także w zakresie długości przewidzianego w decyzji terminu wykonania obowiązku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.
2. a. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wywieść można z wykładni przepisów prawa, a nie wyraźnego brzmienia przepisu,
3. b. § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym polegającą na nietrafnym przyjęciu, że [...] S.A. w W. zobowiązane są do mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przechodzącej przez powiat biłgorajski przy lasach Nadleśnictwa [...] na odcinku Szozdy - Ciosmy,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., które w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właścicieli linii kolejowych wyraźnie obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138), które wskazywało właściciela linii kolejowej. Rozporządzenia te zostały wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przepisy art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie podlegały przy tym zmianom. Nie ma, zatem podstaw do uznania, że art. 17 tej ustawy zastąpił przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. Tymczasem przepis art. 17 ust. 1 Sąd pierwszej instancji uznał za ogólny, ale precyzyjnie określający podmiot zobowiązany za zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego (zarządca infrastruktury).

Nie uzasadnił, dlaczego pominął przewoźnika przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych powinien natomiast wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu prawa i nie jest dopuszczalne jego ustalenie w drodze wykładni przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust.1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że art. 55 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym konkretyzuje sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust.

1. Przepis ten dotyczy, bowiem uprawnienia zarządcy infrastruktury do wejścia na cudzy grunt (za odszkodowaniem), w przypadku gdyby właściciel nie wyrażał zgody na realizację pasów przeciwpożarowych (przepis ten dotyczy, zatem linii kolejowych nowo budowanych, jak i istniejących). Nie nakłada jednak na zarządcę infrastruktury obowiązku urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Nie byłaby zresztą wtedy wymagana zgoda organu na wycinkę drzew i krzewów rosnących w pasie przeciwpożarowym. Sąd pierwszej instancji błędnie również wywiódł, że art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowiący wyjątek w zakresie wyłącznie kwestii ponoszenia kosztów wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych potwierdza regułę, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest zarządca linii kolejowej.

Nadto zdaniem strony skarżącej Sąd naruszył także przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w swoich rozważaniach roli przewoźnika w wykonaniu i utrzymaniu pasów przeciwpożarowych, czym naruszył postanowienia art. 141 pkt 4 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Lubelski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2013 r. skarżąca Spółka przedstawiła kolejne argumenty uzasadniające w jej ocenie zasadność przedstawionych w kasacji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy konstrukcyjne. Natomiast próbę podważenia ustaleń przyjętych w skarżonym wyroku przez wskazanie na naruszenie powyższej normy prawnej uznać należało za chybione.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, stwierdzić trzeba, że za ich pomocą autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych (ich mineralizacji) spoczywa na skarżącej Spółce [...] S.A. Ze stanowiskiem tym nie sposób się jednak zgodzić z następujących przyczyn.

I tak stwierdzić trzeba, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (Rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013).

Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:......

3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Nie wskazuje, bowiem powyższy przepis ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren linia przebiega, również zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora kasacji, iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok".

Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek również ochrony przeciwpożarowej, jednakże zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane, bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten, bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych.

Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę.

Konkludując przedstawione wyżej wywody stwierdzić trzeba, iż nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych obowiązek ma charakter niewątpliwie publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej spełnia warunki określone art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zawarte z kolei w § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia jako właściwych podmiotów do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy.

Zważyć trzeba, co trafnie zauważa strona wnosząca kasację, że jedną z zasad sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Do kręgu tych zasad zaliczamy między innymi "zasadę określoności prawa", z której wynika, iż przepisy prawa powinny być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99). Stwierdzić trzeba, iż akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, wyżej wymienione, regulują wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek winien być zrealizowany.

Wskazać także należy, iż Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory kasacjach w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa obowiązujących norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa. W konsekwencji nie można w odniesieniu do analizowanych norm prawnych dopatrzeć się naruszenia konstytucyjnych zasad wynikających z art. 2 w zw. z art. 31 ust, 2 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 10 Konstytucji RP.

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.